Ministre har det politiske og i nogle tilfælde juridiske ansvar for beslutninger og dispositioner i ministerier, men offentlighedslovens undtagelser gør det meget vanskeligt at holde ministre fast på deres ansvar. Det illustreres af sagen om den tvangsmæssige adskillelse af unge flygtningepar, der blev præsenteret af ministeren som et initiativ, der skulle forhindre “barnebrude”.
En af de væsentlige grunde til, at ministeransvaret smuldrer er offentlighedslovens undtagelse for faglige vurderinger af beslutningers konsekvenser, der er udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29 anden sætning). Denne undtagelse omfatter bl.a. faglige vurderinger af beslutningers lovlighed.
Faglige vurderinger i færdig form, der ikke er udarbejdet til ministerrådgivning, er derimod som udgangspunkt omfattet af aktindsigt (§ 29 første sætning). Denne mulighed blev afprøvet af flere journalister i sagen om Udlændinge- og Integrationsminister Inger Støjbergs udspil i februar 2016 om adskillelse af unge flygtningepar. Journalisterne fik afslag, og Folketingets Ombudsmand har for nylig konkluderet, at afslaget var i overensstemmelse med offentlighedsloven.
Ombudsmandens udtalelse udelukker ikke, at aktindsigt i ministeriers faglige vurderinger af løsningsforslag og beslutninger er mulig i visse tilfælde. Et lovudkast, som Justitsministeriet har udarbejdet under ombudsmandens langstrakte behandling af klagesagen, vil lukke helt for disse muligheder for aktindsigt.
Justitsministeriets faglige vurdering
Journalisternes anmodninger om aktindsigt omfattede en faglig vurdering, som Justitsministeriet havde sendt til Udlændinge- og Integrationsministeriet i forbindelse med en pressehenvendelse om Inger Støjbergs udspil. Korrespondancen mellem ministerierne skete 6 dage efter ministerens udspil i februar 2016.
Ministeriernes korrespondance om sagen er omfattet af undtagelsen for ministerbetjening (§ 24). En faglig vurdering i færdig form, skal alligevel udleveres, når den indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller anden offentliggjort redegørelse, handlingsplan m.v. og ikke er udarbejdet til brug for ministerrådgivning (§ 29).
I klagesagen er Justitsministeriet og ombudsmanden enige om, at der er tale om en faglig vurdering i færdig form fra Justitsministeriet. Spørgsmålet er, om den indgik som grundlag for ministerens politiske initiativ. Ifølge Justitsministeriet handler den faglige vurdering om håndtering af den efterfølgende pressehenvendelse og har ikke haft indflydelse på Støjbergs udspil. På grund af denne sammenhæng konkluderer ombudsmanden, at der ikke er grundlag for at kritisere afslaget på aktindsigt.
Efter min vurdering er ombudsmandens afgrænsning hårfin. Selv om Justitsministeriets faglige vurdering blev sendt på grund af pressehenvendelsen, kunne den have ført til nye overvejelser i Udlændinge- og Integrationsministeriet. Den blev sendt 6 dage efter ministerens melding. Den tvangsmæssige adskillelse af unge par var endnu ikke ført ud i livet og kunne standses eller ændres. Udlændinge- og Integrationsministeriet valgte at anvende Støjbergs politiske melding som en instruks, men ministeren forklarede selv senere i forløbet, at den var tænkt som en pressemeddelelse og ikke en instruks.
I klagesagen antager Justitsministeriet og ombudsmanden tilsyneladende, at Støjberg havde trufttet en beslutning, der ikke kunne påvirkes af den faglige vurdering fra Justitsministeriet. Nogle måneder senere fastslog ombudsmanden, at adskillelsen af unge flygtningepar var ulovlig og derefter blev den opgivet.
Beskyttelse af ministre trumfer demokratiske hensyn
I klagesagen henviser både Justitsministeriet og ombudsmanden til, at formålet med offentlighedslovens § 29 er, at “befolkningen, medierne og politikerne skal kunne tage stilling til og drøfte politiske initiativer omfattet af bestemmelsen på de faglige præmisser, som forvaltningsmyndigheden baserer initiativet på” (jf. bemærkninger til § 29 i L 144, FT 2012-13).
Dette demokratiske formål blev kraftigt undermineret med undtagelsen for faglige vurderinger af beslutningers konsekvenser, der er udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29, 2.sætning). Dermed kan de faglige vurderinger af beslutninger, der træffes af ministre og regeringen, holdes hemmelige for befolkningen, medierne og folketingsmedlemmer.
Tilbage er muligheden for aktindsigt i færdige faglige vurderinger, der ikke er udarbejdet til ministerrådgivning (§ 29, 1.sætning). Her viser ombudsmandens udtalelse i klagesagen, at formuleringen “indgår i en sag” sætter grænser.
Ombudsmanden udelukker ikke, at efterfølgende faglige vurderinger i andre tilfælde kan siges at indgå i en sag med den konsekvens, at der er ret til aktindsigt. Det må ifølge ombudsmanden afklares ved nye konkrete sager, men de bliver ikke nødvendige, hvis Justitsministeriet lovudkast til ændringer i offentlighedsloven, skulle blive vedtaget.
Lovudkastet blev præsenteret for offentlighedslovens forligskreds i foråret 2018. Det har en ny undtagelse i § 29 a, der vil sikre, at alle færdige, faglige vurderinger af politiske initiativer bliver undtaget. Forslaget til ny undtagelse omfatter både faglige vurderinger til ministerrådgivning og til embedsværkets brug, og uanset de er udarbejdet før beslutning eller efterfølgende.
Se analyse med link til lovudkast og bemærkninger
Ministeransvar kræver offentlighed
Ifølge Slotsholmens normer skal embedsværket hjælpe ministre til at undgå ansvar for ulovligheder og andre fejl. Det bedste er selvfølgelig, hvis beslutninger altid er korrekte og lovlige. I tilfælde hvor en minister kan komme eller faktisk kommer på glat is, vil Slotsholmen så vidt muligt undgå offentlighed, der kan bidrage til problemer for ministeren.
I Slotsholmens tankegang må demokratiske hensyn til offentlighed vige for hensynet til at beskytte ministre mod ansvar. Spørgsmålet er, om lukketheden faktisk er til gavn for ministre.
Lukketheden betyder, at ministre er stærkt afhængige af vurderinger, de bliver præsenteret for af embedsværket. Sagen om den tvangsmæssige adskillelse af unge flygtningepar er en blandt en lang række sager, der illustrerer, at lukketheden giver store problemer – ikke “kun” for demokratiet, men også for ministre.
Offentlighedslovens undtagelse for færdige faglige vurderinger af løsningsforslag og beslutninger betyder, at den offentlige debat om politiske initiativer i høj grad foregår på grundlag af spin.
Offentlighed kunne formentlig have sikret, at Udlændinge- og Integrationsminister Inger Støjberg enten var blevet klar over, at udspillet måtte opgives i den form, det havde, eller at ministeren måtte påtage sig det fulde politiske og juridiske ansvar.
.
Skriv et svar