EU-Kommissionen må ikke hemmeligholde oplysninger om lovgivningens konsekvenser – ministerier i Danmark må og gør det

I Danmark er det muligt for ministerier og regeringen at hemmeligholde konsekvensanalyser, der er beslutningsgrundlag for lovforslag og andre politiske initiativer. Offentlighedslovens brede undtagelser begrænser også folketingsmedlemmers muligheder for indsigt.

Politikere, der forhandler i forligskreds, kan heller ikke regne med at få samme beslutningsgrundlag, som embedsværket og regeringen har. De kan få nogle oplysninger, men må respektere, at de er med i et fortroligt forhandlingsrum, hvor det regnes for alvorlig lækage, hvis oplysninger om beslutningsgrundlaget siver ud til offentligheden.

EU-regler giver væsentligt bedre muligheder for aktindsigt. Det betyder ikke, at aktindsigt går glat ved EU. Kommissionen vil gerne undgå offentlighed under forberedelse af EU-lovgivning, men den følgende sag viser, at EU-domstolens øverste instans holder fast i vigtige retsprincipper for et åbent demokrati.

Konsekvensanalyser

I 2014 afslog Kommissionen aktindsigt til den britiske NGO ClientEarth i konsekvensanalyser om udkast til retsregler for inspektions- og overvågningsprocedurer og for klage- og domstolsprøvelse på miljøområdet samt udtalelser fra udvalget for konsekvensanalyse.

Analyserne vurderede fordele og ulemper ved forskellige valgmuligheder og sammenlignede konsekvenserne. Kommissionen begrundede afslaget med, at offentlighed om analyserne på dette tidspunkt ville underminere de vanskelige beslutningsprocesser og formindske mulighederne for at opnå de bedst mulige kompromiser.

Client Earth anlagde sag ved EU-domstolen med støtte fra Sverige og Finland (sag C-57/16 P).

Kommissionen fik medhold ved EU-domstolens første instans: Kommissionen skulle have plads til selvstændige overvejelser, der midlertidigt var afskåret fra indflydelse og pres udefra, så den fuldkommen uafhængigt kunne tage stilling til forslag til politiske initiativer.

Domstolens første instans konkluderede, at Kommissionen kunne afslå aktindsigt uden konkret og individuel undersøgelse af de enkelte dokumenter. Den anerkendte dermed en generel formodning for, at aktindsigt alvorligt ville skade Kommissionens beslutningsproces i forbindelse med udarbejdelsen af et politisk forslag. Denne generelle formodning skulle gælde, indtil Kommissionen besluttede enten at vedtage et initiativ eller at frafalde et planlagt initiativ. Formodningen skulle gælde uden hensyn til arten af det planlagte forslag, lovgivning eller andet (præmis 26 – 30).

EU-domstolens øverste instans

Piben fik en helt anden lyd ved EU-domstolens øverste instans, og ved den endelige dom i september 2018 blev Kommissionens afslag på aktindsigt annulleret.  

Domstolen henviste til, at borgernes ret til aktindsigt i oplysninger om grundlaget for Unionens lovgivning er en betingelse for effektiv udøvelse af demokratiske rettigheder. Dette hensyn kræver ikke alene ret til efterfølgende aktindsigt. Borgerne skal også have adgang til oplysninger på et tidspunkt, der gør dem i stand til effektivt at gøre deres synspunkt gældende ved de valg, der træffes under forberedelsen (p. 84 og 92).     

EU-domstolens øverste instans afviste, at offentlighed kunne underminere Kommissionens mulighed for at handle uafhængigt i almenhedens interesse. Ifølge domstolen er det ”snarere manglen på information af offentligheden og debat, som kan skabe tvivl om, hvorvidt den nævnte institution udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse” (p. 104).

EU-regler om aktindsigt

Sagen blev afgjort på grundlag af den generelle forordning om aktindsigt ved EU-organer, og mere præcist forordningens undtagelse for aktindsigt i dokumenter: ”som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet” (artikel 4, stk. 3, første afsnit).

EU-domstolens øverste instans afviste, at EU-forordningen om aktindsigt kunne give grundlag for en generel formodning om, at forberedende dokumenter kunne holdes fortrolige (p 109 – 112). Domstolen afviste også nogle mere konkrete begrundelser for alvorlig skade, som Kommissionen havde brugt.

Den endelige dom i sagen udelukker ikke, at enkelte dokumenter vil kunne hemmeligholdes midlertidigt, indtil Kommissionens fremlægger et forslag. Det vil kræve en solid konkret begrundelse, der forklarer, at offentlighed om det enkelte dokument vil medføre reelle risici for alvorlig skade. Eventuelle alvorlige risici skal konkret afvejes mod hensynet til offentlighed om det pågældende dokument. 

Når Kommissionen eller et andet EU-organ har truffet afgørelse, kan en undtagelse kun opretholdes for ”meningstilkendegivelser til internt brug i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution” (artikel 4, stk. 3, andet afsnit). Konsekvensanalyser, der undtagelsesvis kan tilbageholdes under forberedelsen, vil senest blive omfattet af aktindsigt, når Kommissionen har fremlagt et forslag.

Det gjorde ingen forskel på retsgrundlaget i denne sag, at den handlede om miljøoplysninger. Den særlige EU-forordning om aktindsigt i miljøoplysninger (1367/2006) henviser i store træk til den generelle EU-forordning. Domstolen nævner dog, at undtagelser for aktindsigt skal fortolkes og anvendes ”desto mere strengt”, når dokumenter indeholder miljøoplysninger (p. 101).

Lukkethed i Danmark

Offentlighedsloven har en generel undtagelse for aktindsigt, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget (§ 20). Denne undtagelse blev udvidet ved lovændringen i 2013 med bemærkninger, som Justitsministeriet holdt godt skjult for Folketinget. Undtagelsen omfatter nu alle oplysninger og vurderinger, der indgår i ministeriers forberedelse af lovforslag. Se artikel herom

Denne generelle undtagelse slutter, når lovforslag bliver fremsat for Folketinget, men et bindende politisk forlig vil typisk være indgået på dette tidspunkt. Efterfølgende kan ministerier fortsat hemmeligholde konsekvensanalyser, der er udarbejdet som grundlag for ministres og regeringens beslutninger (§ 24 og § 29).

Lukketheden i Danmark betyder, at hverken folketingsmedlemmer eller offentligheden har ret til at få indsigt i konsekvensanalyser, som embedsværket har udarbejdet som grundlag for regeringens udspil.

Miljøoplysningsloven henviser til EU-direktivet om adgang til miljøoplysninger (2003/4/EF), der ligesom forordningen bygger på Aarhuskonventionen. Dette retsgrundlag giver snævre rammer for undtagelser, og afslag skulle baseres på konkrete afvejninger, men praksis ved danske myndigheder er meget langt fra de retsprincipper, EU-domstolen har fastslået.

Ministerier begrunder afslag på aktindsigt i miljøoplysninger ligesom andre afslag med intetsigende henvisninger til den politiske beslutningsproces. Det sker uden at skelne mellem på ene side konsekvensanalyser og lignende fagligt materiale og på den anden side oplysninger, hvor der er et stærkt behov for fortrolighed f.eks. om forhandlingsmandater og referater af politiske tilkendegivelser ved lukkede møder.

Del dette:
Udgivet i Aktindsigt, Olufs blog

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *

*

Abonner på nyhedsbrevet

Olufs blog

Oluf







Offentlighedsrådgiver Oluf Jørgensen skriver om aktindsigt. Har du brug for råd om aktindsigt i konkrete sager - skriv til Oluf Jørgensen (oj@dmjx.dk).

> Se blogindlæg

Mulvads blog

mulvad

Redaktør Nils Mulvad skriver om databaser og temaindsigt. Skriv til Nils Mulvad på nils.mulvad@kaasogmulvad.dk

> Se blogindlæg

Vejledninger

Åbenhedstingets vejledning
En række praktiske råd, skrevet af Oluf Jørgensen og Nils Mulvad umiddelbart efter den nye lov trådte i kraft 1. januar 2014.

Kammeradvokatens vejledning
Kammeradvokatens praktiske råd til myndigheder. Det er godt at kende kammeradvokatens standardformuleringer for afslag med begrundelser.

Kaas & Mulvads 14 praktiske råd
Rådene er fra 2012. De handler om praktisk journalistisk metode.

Aktindsigt i kommuner
Åbenhedstingets opsamling og særlige råd vedr. kommunal aktindsigt
Kaas & Mulvads råd til aktindsigt i kommuner


Kontrolorganer
Ankestyrelsen er tilsynsorgan for kommuner og regioner, og afslag på aktindsigt kan sendes til Ankestyrelsen.
Miljø- og Fødevareklagenævnet er klageorgan vedrørende aktindsigt i miljøet. Se nævnets afgørelser om aktindsigt.

Ombudsmanden er sidste instans – egentlig ikke et klageorgan, men du kan bede om, at institutionen gennemgår sagen. Se ombudsmandens udtalelser