Hensyn til internationalt samarbejde kan ikke begrunde hemmeligholdelse af miljøoplysninger i strid med de bindende krav til offentlighed i Århuskonventionen. Det er nu fastslået af konventionens klagekomité, der kritiserer lovregler og et afslag på aktindsigt i Sverige.
Klagekomitéens præmisser og konklusioner er også vigtige for offentlighed om miljøoplysninger i Danmark. Det fremgår af en aktuel sag ved Folketingets Ombudsmand, at Miljøministeriet mener kutymer giver grundlag for at hemmeligholde oplysninger, der udveksles med andre lande og internationale organisationer. Ministeriets tro på lukkethed gav i sagen grundlag for usagligt spin om miljøforhold i nabolande.
Klagekomitéens afgørelse i den svenske sag
Den svenske sag handler om oplysninger om pesticidet clorpyrifos i et udkast til rapport fra EFSA (EU-agentur for fødevaresikkerhed), der cirkulerede mellem EU-lande.
Klagekomitéen for Århuskonventionen konkluderer i et offentliggjort udkast til endelig afgørelse, at svenske lovregler på nogle vigtige punkter ikke opfylder konventionens krav til offentlighed for miljøoplysninger. Klagekomitéen konkluderer samtidigt, at den svenske kemikaliemyndigheds afslag på aktindsigt til en journalist var i strid med Århuskonventionen.
Århuskonventionen hører under FN-organet UNECE i Geneve, hvor klagekomitéen hører hjemme. Konventionen blev i 1998 underskrevet på rådhuset i Aarhus. Den trådte i kraft oktober 2001 og er ratificeret af EU og 47 lande.
I udkastet til den hemmeligholdte rapport indgik afgørelse fra en spansk myndighed om clorpyrifos, der var stemplet fortroligt i Spanien af hensyn til beskyttelse af forretningsinteresser. Den svenske myndighed begrundede afslaget på aktindsigt med hensynet til at beskytte Sveriges deltagelse i internationalt samarbejde, og denne afgørelse blev ikke ændret ved klage til de svenske forvaltningsdomstole.
Klagekomitéens udkast til endelig afgørelse (linket viser sagsforløbet med udkast til afgørelse 07.07.2025 nederst): Komitéen bygger på konventionens krav om, at undtagelser skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til offentlighedens interesser og under hensyntagen til, om oplysninger vedrører emissioner til miljøet (art. 4). Komitéens konklusioner og anbefalinger (p. 116 og 117) er baseret på meget grundigt forarbejde.
Klagekomitéen fastslår, at offentlighedens interesser ikke alene handler om den miljømæssige påvirkning men også handler om beslutningsprocesser. Ifølge punkterne 9, 10 og 11 i konventionens præambel, anerkender stater ved ratifikation af konventionen, at øget adgang til oplysninger og offentlig deltagelse i beslutningsprocesser på miljøområdet:
- forbedrer kvaliteten og gennemførelsen af beslutninger, bidrager til opmærksomhed omkring miljøspørgsmål, giver offentligheden mulighed for at give udtryk for dens betænkeligheder, og gør det muligt for offentlige myndigheder at tage behørigt hensyn til sådanne betænkeligheder,
- fremmer ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen og styrker offentlighedens støtte til beslutninger der vedrører miljøet,
- gælder i alle dele af den offentlige administration i enhver sag, der vedrører miljøoplysninger.
Århuskonventionen understreger, at offentligheden skal have adgang til information og deltagelse i beslutningsprocesser. Oplysninger i udkast til en rapport, der cirkulerer mellem lande om miljøforhold, kan derfor ikke holdes hemmelige. Det gælder, uanset et andet land eller organisation mener, at oplysninger er fortrolige.
Sverige indførte som det første land i verden regler om aktindsigt i 1766, og Sverige har i mange år været kendt for høj grad af offentlighed. Det kan derfor være overraskende, at Sverige får besked om, at lovregler om aktindsigt ikke lever op til internationale standarder for offentlighed om miljøoplysninger. Måske tænkte Sverige ved ratifikationen af Århuskonventionen, at de svenske offentlighedsregler er så gode, at de også opfylder kravene til offentlighed om miljøoplysninger.
Klagekomitéens afgørelse viser, at svenske myndigheder og politikere tog fejl. Klagekomitéens giver ret præcise anbefalinger om ændringer i svenske lovregler.
Afgørelser fra EU-domstolen
Ifølge Århuskonventionen skal myndigheder tage særligt hensyn til, om oplysninger har relation til emissioner. Begrænsningen af undtagelser for emissioner er yderligere styrket i EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger, der bygger på Århuskonventionen. Direktivet udelukker, at oplysninger om emissioner kan hemmeligholdes af hensyn til beskyttelse af beslutningsprocesser og forretningsinteresser (art. 4, stk. 2, næstsidste afsnit).
I 2016 blev fortolkningen af det vigtige begreb ”emissioner til miljøet” fastlagt i en dom fra EU-domstolen, der handlede om pesticider. Domstolen afviste Kommissionens opfattelse om, at kun oplysninger om faktiske udledninger var omfattet. Emissioner omfatter også “oplysninger om forudsigelige emissioner”. Dommen konkluderer, at begrebet ”emissioner om miljøet” omfatter:
- – “oplysninger om arten, sammensætningen, mængden, datoen og stedet for emissioner til miljøet af disse produkter eller stoffer”, samt
- – “oplysninger om indvirkningerne på kort eller lang sigt af disse emissioner til miljøet, navnlig oplysninger vedrørende restkoncentrationer i miljøet efter anvendelsen af det pågældende produkt, og studier vedrørende omfanget af afdrift af midlet i forbindelse med denne anvendelse” og
- – “uanset om disse oplysninger stammer fra studier, der helt eller delvist er foretaget i felten, eller fra laboratorie- eller translokationsstudier”.
EU-domstolen henviser bl.a. til, at reglernes formål er “mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i beslutningsprocessen”.
En afgørelse fra EU-domstolen i 2019 annulerede EFSA´s afslag på aktindsigt i oplysninger om pesticider. Sagen handlede om materiale, der indgik i beslutningsgrundlaget for forlængelse af godkendelsen af glyfosat (Roundup) bl.a. studier af toksicitet og materiale om betingelser, metoder, resultater og faglige diskussioner i forbindelse med upublicerede studier. Dommen fastslår igen, at hensynet til offentlighed ikke kan tilsidesættes af hensyn til kommercielle interesser, og at offentlighedens ret til indsigt omfatter oplysninger om både kortsigtede og langsigtede konsekvenser.
En dom fra EU-domstolen i 2017 indeholder vigtige fortolkninger af undtagelser vedrørende beslutningsprocesser. Sagen handlede om oplysninger, som tyske myndigheder sendte til EU-Kommissionen om anlæg på tysk område, der var underlagt EU- reglerne om handel med kvoter for emissioner af CO2. Kommissionen havde afslået aktindsigt i oplysninger af hensyn til beslutningsprocessen i en verserende sag.
EU-domstolen fastslår, at begreberne beslutningsproces og administrativ procedure ikke må forveksles. Det ville føre til, at undtagelser for beslutningsprocesser kunne omfatte alle dokumenter, der indgår i en verserende sag (præmis 75). Begrebet ”beslutningsproces” vedrører selve beslutningsprocessen og ikke hele den administrative procedure, der fører frem til afgørelse (p. 76).
Dommen henviser til, at Aarhuskonventionens undtagelse er begrænset til tilfælde, hvor offentliggørelse vil skade ”den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger” (p. 81).
Dommen understreger igen, at formålet med reglerne om aktindsigt i miljøoplysninger er, at give offentligheden reelle muligheder for at deltage i beslutningsprocessen for derved at fremme ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen (p 84).
Den danske miljøoplysningslov
Den danske miljøoplysningslov henviser til EU-direktivet og til offentlighedsloven fra 1985. Det betyder, at de nye undtagelser i offentlighedsloven fra 2013 ikke gælder for miljøoplysninger.
Miljøoplysningsloven fastslår, at myndigheders anvendelse af 85-lovens undtagelser forudsætter konkret afvejning af offentlighedens interesser over for beskyttelsesinteresser. Miljøoplysningsloven fastslår desuden, at undtagelser skal anvendes restriktivt, og ikke må anvendes i det omfang afslag på aktindsigt vil stride mod bestemmelser i EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger (§ 4, stk. 3).
Miljøoplysningsloven har to bestemmelser, der vildleder om Århuskonventionen og EU-direktivet. Loven nævner, at nogle af 85-offentlighedslovens undtagelser ikke må anvendes for oplysninger om emissioner til miljøet, i det omfang afslag vil være i strid med direktivet (§ 4, stk. 5). Denne bestemmelse vildleder, da krav til offentlighed om emissioner er relevant ved alle undtagelsesregler i 85-loven. Det samme gælder en bestemmelse, der nævner, at nogle få undtagelser i 85-loven ikke må anvendes, hvis afslag vil stride mod direktivet (§ 4, stk. 6).
Myndigheders praksis i Danmark
I praksis bliver miljøoplysningslovens krav om restriktiv anvendelse af undtagelser og konkret afvejning ikke tillagt betydning. Hvis en myndighed er opmærksom på disse krav, henviser den typisk ligesom til offentlighedslovens bestemmelse om meroffentlighed og udtaler uden konkretisering, at hensynet til offentlighed ikke kan opveje hensynet til beskyttelse. I realiteten bliver undtagelser typisk anvendt uden at tage hensyn til offentlighedens interesser i konkrete tilfælde.
Myndigheder vil typisk kun se på reglerne i Århuskonventionen og EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger ved udtrykkelig anmodning herom og henvisning til afgørelser fra EU-domstolen og/eller Klagekomitéen for Århuskonventionen. Det gælder som regel også klageorganer, men Miljø- og Fødevareklagenævnet har i afgørelsen om støj fra letbanen i Odense demonstreret, hvordan der skal lægges vægt på EU-direktivet og EU-domstolens afgørelser om emissioner.
En sag ved Folketingets Ombudsmand
Praksis i Danmark bliver illustreret i en sag, hvor Folketingets Ombudsmand traf afgørelse i slutningen af maj 2025.
Sagen handlede om aktindsigt i Miljø- og Ligestillingsministeriets dokumentation for en udtalelse fra ministeriet om nabolandes praksis for ”blandingszoner”. Dette begreb omfatter vandområder omkring en udledning, hvor koncentrationen af forurenende stoffer må overskride fastsatte miljøkrav. Miljø- og Ligestillingsministeriet var citeret for følgende i Information 27. maj 2024: ”Når det gælder blandingszoner, så kan det nævnes, at flere af vores europæiske nabolande opererer med blandingszoner på op mod 1.000 meter, hvor Miljøstyrelsen vejledende opererer med op til 350 meter.”
Ministeriet udleverede blot nogle få anonymiserede oplysninger, der tidligere var oversendt til Folketinget. Det fremgår, at advokaten, der anmodede om aktindsigt, nemt kunne få oplysninger fra Norge og Sverige, der viste, at disse nabolande ikke opererer med lempelser af miljøkrav i blandingszoner. Ministeriet svarede, at ministeriet ikke fandt anledning til at indhente en udtalelse fra de lande, der havde deltaget i ”nabotjekket”. Ministeriet mente, det var uden betydning om oplysninger var offentligt tilgængelige i andre lande.
Miljø- og Ligestillingsministeriet forklarer, at ministeriet følger kutymer om fortrolighed ved internationalt samarbejde, der ofte foregår i uformelle former. Ifølge ministeriet vil det begrænse muligheder for udveksling af oplysninger med andre lande, hvis der ikke kan regnes med fortrolighed. Ministeriet henviser til undtagelsen for aktindsigt af hensyn til beskyttelse af udenrigspolitiske interesser herunder forholdet til andre lande og internationale organisationer.
Folketingets Ombudsmand udtaler, at det er en almindelig forudsætning for at undtage oplysninger af hensyn til internationalt samarbejde, at oplysningerne ikke er offentligt tilgængelige i et andet land eller international organisation. Ombudsmanden tilføjer, at der normalt bør indhentes en udtalelse fra det pågældende land eller organisation og kritiserer ministeriets behandling af sagen.
I sagen inddrog Folketingets Ombudsmand ikke kravene til offentlighed, der følger af Århuskonventionen og EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger. Det ville ellers være nyttigt at få fastslået, at lukkethed i andre lande ikke berettiger afslag på aktindsigt i strid med retsregler.
Kravene til offentlighed skal overholdes, bl.a. krav til vidtgående offentlighed om oplysninger, der handler om emissioner. Det gælder bl.a. oplysninger om myndigheders miljøkrav for blandingszoner ved udledninger, uanset sådanne oplysninger holdes fortrolige i et andet land.
Sammenfatning
Regler om offentlighed i EU-direktivet og Århuskonventionen kan ikke tilsidesættes af kutymer eller fortrolighedsstemplinger. Reglerne i direktivet og konventionen forpligter lande og myndigheder, der skal overholde retsreglerne – uanset om der henvises hertil i anmodninger om aktindsigt. Klagekomitéens endelige udkast til afgørelse i den svenske sag indeholder præmisser og konklusioner, der også er vigtige og relevante for danske myndigheder og klageorganer.
Klagekomitéen er på linje med flere domme fra EU-domstolen, når den understreger, at offentlighedens interesser skal tages alvorligt, og at reglerne om offentlighed i miljøsager også omfatter oplysninger, der indgår som grundlag i beslutningsprocesser. Klagekomitéen går et skridt videre med ret præcise anbefalinger om nødvendige ændringer i nationale lovregler.
Både den svenske sag og sagen ved Folketingets Ombudsmand tyder på en udbredt praksis, hvor miljøoplysninger, der udveksles ved internationalt samarbejde, bliver hemmeligholdt. Denne praksis må ændres, og det vil være meget nyttigt, hvis nordiske lande går foran. Hvis nogle lande sikrer åbenhed i overensstemmelse med Århuskonventionen og EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger, bliver det svært for andre lande og organisationer at fortsætte med lukkethed.
Skriv et svar