Et udvalg, der blev nedsat af regeringen i vinteren 2024, må snart barsle med forslag til ændringer i offentlighedsloven. Ifølge kommissoriet, skal udvalgets forslag sikre, at der bliver adgang til aktindsigt i de politiske beslutningsprocesser, herunder faglige vurderinger, i videre omfang end i dag. Udvalgets forslag skal i den forbindelse tage højde for, at der fortsat skal være en vis beskyttelse af den interne politiske beslutningsproces, herunder i forhold til regeringsinterne drøftelser.
Når udvalgets forslag bliver fremlagt, må de sammenlignes med gældende regler, der kortfattet beskrives nedenfor med eksempler fra ombudsmandens praksis. Det er også vigtigt at sammenligne med de standarder for aktindsigt, som Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, EU-regler, Europarådets konvention om aktindsigt og miljøoplysningsregler bygger på. Nedenfor nævnes som eksempler nogle domme fra Menneskerettighedsdomstolen og EU-domstolen om aktindsigt.
Offentlighedslovens brede undtagelser for dokumenter
Offentlighedsloven undtager som udgangspunkt interne dokumenter, og de interne rum blev udvidet væsentligt med ændringer i 2013. Dokumenter, der kan blive relevante for ministerbetjening, er interne i offentlighedslovens forstand uanset udveksling mellem departementer og styrelser og mellem ministerier (§ 24). Folketingets Ombudsmand har fastslået, at undtagelsen for ministerbetjening omfatter den ”politiske ministerbetjening”, men ikke udveksling af information i andre sager. Et notat fra Justitsministeriet til et andet ministerium om forståelsen af statens retningslinjer for opbevaring af sms-beskeder var f.eks. ikke omfattet af undtagelsen (FO 9.12.2024).
Ministres udveksling af dokumenter med forligskredse og andre udvalgte folketingspolitikere i forbindelse med lovgivning o.l. blev ligeledes inddraget i lovens interne rum i 2013. Dermed er indsigt i beslutningsgrundlag alvorligt begrænset for offentligheden og folketingsmedlemmer uden for en forligskreds (§ 27, nr. 2).
Offentlighedslovens undtagelser for dokumenter i interne rum er begrundet med hensyn til beskyttelse af interne og politiske beslutningsprocesser. I Danmark har dette hensyn fået en meget bred betydning og omfatter hele den administrative forberedelse.
EU-Domstolen har derimod fastslået, at begreberne beslutningsproces og administrativ procedure ikke må forveksles, fordi det ville føre til, at undtagelser for beslutningsprocesser kunne omfatte alle dokumenter, der indgår i en verserende sag. Begrebet ”beslutningsproces” vedrører selve processen og ikke hele den administrative procedure med dokumenter og oplysninger, der fører frem til beslutningsprocessen. (Saint-Gobain Glass Deutschland GmbH v. Europa- Kommissionen, 13.7 2017).
Ekstraheringspligt begrænser offentlighedslovens undtagelser for dokumenter
På baggrund af de meget brede undtagelser for dokumenter i Danmark er ”ekstraheringspligten” desto vigtigere. Uanset undtagelserne for interne dokumenter, ministerbetjening og ministres udveksling med folketingspolitikere skal myndigheder give aktindsigt i oplysninger om en sags faktiske forhold og eksterne faglige vurderinger (§ 28).
Ekstraheringspligt for oplysninger om faktiske forhold er ikke begrænset til faktuelle oplysninger. Den gælder også subjektivt prægede oplysninger og oplysninger om metoder og forudsætninger, der er anvendt ved målinger og analyser. Ekstraheringspligt for eksterne faglige vurderinger er omfattet inklusiv foreløbige vurderinger f.eks. fra et konsulentfirma eller interesseorganisation.
Ekstraheringspligt for oplysninger om en sags faktiske grundlag omfatter også forvaltningens egne bedømmelser af faktiske forhold, økonomiske forhold og forvaltningens praksis (FOB 2014-14). Oplysninger om faktiske forhold, som myndigheden ikke har brugt eller vil bruge som grundlag for sin beslutning, er omfattet af ekstraheringspligten (FOB 2015-42).
Myndigheder overser eller omgår jævnligt ekstraheringspligten, og Folketingets Ombudsmand har taget stilling til en række klagesager herom. Her nævnes nogle nyere eksempler: Den seneste afgørelse handler om politiets overvejelser om fejl, der måtte være begået under efterforskningen af en afsluttet straffesag. Ombudsmanden fastslår, at politiet skal udlevere oplysninger om faktiske forhold, uanset de er tæt knyttede til foreløbige overvejelser og vurderinger af, hvilke temaer der kunne være relevante i en redegørelse (FOB 2025-7).
En anden sag angik aktindsigt i notater om interviews med eksterne parter, som blev gennemført i forbindelse med en evaluering af Fødevarestyrelsens håndtering af COVID-19 i mink. Ombudsmanden fandt, at notaterne udgjorde en del af sagens faktiske grundlag, da de indgik i det grundlag, som Fødevarestyrelsen havde bygget sine anbefalinger på (FOB 2024-1). Oplysninger om faktiske forhold er omfattet af ekstraheringspligt, uanset myndigheden mener de er forkerte, forældede eller upræcise (FOB 2025-2).
Offentlighedsloven har også en ekstraheringspligt for interne faglige vurderinger i endelig form, men den gælder ikke for dokumenter, der er udarbejdet til brug for ministerrådgivning. Dermed er de vigtigste faglige vurderinger i politiske sager undtaget fra offentlighed (§ 29).
Ingen ekstraheringspligt ved andre undtagelser i offentlighedsloven
Offentlighedslovens ekstraheringspligter gælder ikke i sager om lovgivning, der er omfattet af en særlig undtagelse. Den blev udvidet i 2013 og betyder, at alle oplysninger om beslutningsgrundlag kan holdes hemmelige, indtil et lovforslag fremsættes i Folketinget (§ 20). På det tidspunkt vil der ofte være indgået et bindende politisk forlig. Efter fremsættelsen af et lovforslag vil de vigtigste faglige vurderinger fortsat kunne holdes hemmelige efter den særlige undtagelse for ministerrådgivning. Disse undtagelser er i klar strid med internationale standarder.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har fastslået retten til aktindsigt i officielle data og dokumenter, der indgik i en lovgivningsproces i Østrig. Domstolen udtalte, at myndighedens afslag fastholdt et informationsmonopol, der forhindrede meningsfuld deltagelse i en lovgivningsproces. (Österreichische Vereinigung …. v. Austria, 28.11.2013).
EU-Domstolen har fastslået, at offentlighed har særlig betydning ved lovgivningsprocesser: ”Gennemsigtighed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsmæssig retsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningen er en betingelse for disses effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder.” (Acces Info Europe v. Rådet, 17.10 2013).
Offentlighedslovens ekstraheringspligter gælder heller ikke for oplysninger, der er omfattet af lovens undtagelser for oplysninger (§ 30 – § 33). Det er derfor meget vigtigt, at undtagelser for oplysninger klart angiver, hvilke særlige beskyttelseshensyn, der kan begrunde undtagelse efter konkret vurdering. Dette princip følger loven ikke med generalklausulen for ”private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet” (§ 33, nr. 5).
Som led i evalueringen af offentlighedsloven blev danske regler i 2017 sammenlignet med regler om beskyttelse af interne og politiske beslutningsprocesser i en række europæiske lande. På grundlag af Justitsministeriets kommissorium indgik hverken den særlige danske undtagelse for lovgivningssager eller generalklausulen i sammenligningen. Hvis disse væsentlige undtagelser bliver inddraget, vil Danmark fremstå endnu mere lukket ved sammenligning med andre lande. (Oluf Jørgensen: Åbenhed og fortrolighed i den ministerielle beslutningsproces med link og supplerende kommentarer til sammenligningen).
Offentlighed om beslutningsgrundlag er en afgørende demokratisk rettighed
Offentlighedsloven lever ikke op til de internationale standarder for aktindsigt i beslutningsgrundlag. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i en sag fra Ungarn fastslået, at aktindsigt er nødvendig, når hemmeligholdelse vil skade ytringsfriheden om samfundsmæssige forhold. Aktindsigt har ligesom ytringsfrihed særlig betydning for at sikre offentlighed om politiske forhold. (Case of Magyar Helsinki v. Hungary 8.11.2016).
EU-domstolen har fastslået retsprincipper i en sag, hvor Kommissionen havde afslået aktindsigt i konsekvensanalyser om udkast til retsregler for inspektions- og overvågningsprocedurer. Afslaget blev begrundet med, at offentlighed om analyserne ville underminere de vanskelige beslutningsprocesser og formindske mulighederne for at opnå de bedst mulige kompromiser.
EU-Domstolen annullerede Kommissionens afslag og henviste til, at borgernes ret til aktindsigt i oplysninger om grundlaget for Unionens lovgivning er en betingelse for effektiv udøvelse af demokratiske rettigheder. Dette hensyn kræver ikke alene ret til efterfølgende aktindsigt. Borgerne skal have adgang til oplysninger på et tidspunkt, der gør dem i stand til effektivt at gøre deres synspunkt gældende ved de valg, der træffes under forberedelsen.
Domstolen afviste, at offentlighed kunne underminere Kommissionens mulighed for at handle uafhængigt i almenhedens interesse. Ifølge domstolen er det ”snarere manglen på information af offentligheden og debat, som kan skabe tvivl om, hvorvidt den nævnte institution udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed og i almenhedens interesse”.
EU-Domstolen udelukker ikke, at enkelte dokumenter vil kunne hemmeligholdes midlertidigt, indtil Kommissionen fremlægger et forslag. Det vil kræve en solid konkret begrundelse for reelle risici for alvorlig skade, og sådanne risici skal konkret afvejes mod hensynet til offentlighed om det pågældende dokument.
Hvis faglige vurderinger undtagelsesvis kan tilbageholdes under forberedelsen, vil dokumenter og oplysninger senest blive omfattet af aktindsigt, når Kommissionen fremlægger et forslag. Når Kommissionen eller et andet EU-organ fremlægger et forslag, kan en undtagelse kun opretholdes for ”meningstilkendegivelser til internt brug i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution”. (ClientEarth v. Europa-Kommissionen, 4.9.2018).
Offentlighed for oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger er afgørende for demokratisk debat og kontrol med grundlaget for politiske beslutninger. Danmark har hidtil valgt at stå uden for Europarådets konvention om aktindsigt. Forhåbentlig vil der snart blive fremlagt forslag, der kan føre til ratifikation uden forbehold. Gravercentret har udarbejdet konkrete forslag, der i forbindelse med en høring er sendt til udvalget, der overvejer ændringer i offentlighedsloven.
Skriv et svar