Afslag på aktindsigt til nærmeste pårørende forhindrer kontrol af myndigheders behandling af borgere i den sidste tid af livet og er i strid med almindelige retsprincipper. Nære pårørende vil typisk have alvorlige grunde til at anmode om oplysninger efter dødsfald. De nære pårørende kender typisk i forvejen til afdødes helbredstilstand i tiden før dødsfaldet og behov for omsorg og bistand, men mangler oplysninger om myndigheders behandling.
I de senere år har en række myndigheder på social- og sundhedsområdet afvist aktindsigt til nærmeste pårørende uden konkret vurdering. Nær familiemæssig tilknytning til afdøde bliver betegnet som ”en følelsesmæssig og personlig interesse”, der ikke kan begrunde aktindsigt som part efter forvaltningsloven. Aktindsigt efter offentlighedsloven bliver afvist med henvisning til reglerne om offentlighed for enhver (§ 7) og undtagelsen for enkeltpersoners private forhold (§ 30, nr. 1). Nogle myndigheder tilføjer, at tavshedspligt forhindrer videregivelse til nære pårørende.
Konklusionen i denne redegørelse er, at afslagene er uberettigede. Nærmeste pårørende har ret til aktindsigt efter forvaltningslovens regler for parter, offentlighedsloven § 8 om egenacces, sundhedsloven § 45 og/eller efter databeskyttelsesreglerne.
Det følger af et almindeligt retsprincip, at nærmeste pårørende kan bistå en borger ved kontakt til myndigheder. Det gælder, når vedkommende på grund af sygdom eller handicap ikke er i stand til selv at varetage egne interesser og efter dødsfald, medmindre der er særlige grunde til at antage, at afdøde ikke har ønsket aktindsigt til efterladte i visse oplysninger.
Jeg rådgiver i flere sager, hvor nære pårørende har fået afslag på aktindsigt. Forhåbentlig kan klagesagerne genskabe respekten for dette almindelige retsprincip, men det tager sin tid. Hvis klagesager ikke giver medhold, bør Folketinget mobiliseres for at sikre en generel lovregel på linje med sundhedsloven § 45.
Aktindsigtens betydning
Borgeren skal have mulighed for at følge myndigheders behandling af oplysninger og sager, der handler om vedkommende. Hensynet til retssikkerhed har stor betydning herunder muligheden for at vurdere, om der er grundlag for klage over eventuelle fejl og mangler ved sagsbehandling, omsorgsfunktioner, patientbehandling m.v..
Borgerens ret til indsigt i oplysninger om egne forhold (egenacces) betyder desuden, at forvaltninger, institutioner og de enkelte medarbejdere bliver mindet om, at borgeren er hovedpersonen, og at regler skal overholdes. Den præventive effekt har stor betydning.
Når borgeren ikke er i stand til selv at varetage egne interesser på grund af sygdom eller handicap er det vigtigt, at nære pårørende kan træde til og bistå ved kontakter til forvaltninger.
Behov for bistand fra nære pårørende gælder også i forbindelse med dødsfald – både før og efter dødsfaldet. Ret til aktindsigt i oplysninger ved forvaltninger og institutioner for den sidste tid før et dødsfald er vigtig af hensyn til afdødes retssikkerhed i denne periode og for pårørendes mulighed for at vurdere, om der er grund til at klage. Afvisning af indsigt til nærmeste pårørende er egnet til at skabe mistillid til den offentlige forvaltning.
Aktindsigt for parter efter forvaltningsloven
Parter fik i 1964 ret til aktindsigt efter lov om partsoffentlighed i forvaltningen. Retten omfattede også helbredsoplysninger, der indgik i en kommunal sag. Regler om parters aktindsigt blev i 1970 overført til den første generelle offentlighedslov. Ved revisionen af offentlighedsloven i 1985 blev reglerne om parters aktindsigt flyttet til den nye forvaltningslov (§ 9 – § 18).
Problemstillingen om aktindsigt til nærmeste pårørende om en afdød blev behandlet af Justitsministeriet i 1973 (LA 1973.543-15). Justitsministeriet udtalte om parters ret til aktindsigt,
at “nære pårørende til en patient, der har indgivet klage til Sundhedsstyrelsen over behandlingen af en senere afdød patient, må kunne forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter efter reglerne om partsoffentlighed.”
Indenrigsministeriet afgjorde som øverste tilsynsmyndighed i 1981, at datteren til en ældre patient på et psykiatrisk sygehus havde ret til at varetage moderens interesser og ret til aktindsigt i den periode, hvor moderen ikke var i stand til at administrere egne interesser (IM 5122-17/81).
I 2010 traf Ankestyrelsen en afgørelse, der brød med den tidligere praksis. Ægtefællen til en afdød anmodede om aktindsigt i afdødes sag efter serviceloven i kommunen. Der blev givet afslag med henvisning til, at ægtefællen ikke var omfattet af den personkreds, der kunne få aktindsigt efter forvaltningsloven. En fuldmagt fra afdøde blev anset for bortfaldet ved død (KEN nr. 10239 af 31/03/2010).
Ankestyrelsen publicerede afgørelsen som principiel uden at give nogen forklaring på det markante brud på tidligere retspraksis. Afgørelsen fik stor betydning for praksis. Det fremgår af en note til afgørelsen i retsinformation.dk, at Ankestyrelsen fra 7.5.2019 har kasseret afgørelsen, da den ikke længere har vejledningsværdi. Der er heller ingen forklaring til noten.
Egenacces efter offentlighedsloven
Offentlighedsloven fik ved en revision i 1985 en bestemmelse om egenacces, som er videreført ved seneste revision i 2013 som § 8. Reglen om egenacces blev indført for at sikre borgeren samme mulighed for at varetage sine interesser ved faktisk forvaltningsvirksomhed (f.eks. omsorg og behandling) som ved afgørelsessager, når personlige forhold er omtalt.
Undtagelsen for private forhold gælder ikke ved egenacces. Aktindsigt kan dog begrænses, når hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod.
Folketingets Ombudsmand har udtalt, at det i forhold til personer, som ønsker aktindsigt i dokumenter om egne personlige forhold, er uden betydning, om anmodningen afgøres efter offentlighedslovens bestemmelser om egenacces eller efter forvaltningslovens bestemmelser om aktindsigt for parter i afgørelsessager. I samme sag gentog ombudsmanden på linje med tidligere udtalelser, at retten til repræsentation ikke er begrænset til forvaltningslovens udtrykkelige regel for afgørelsessager, men også gælder i andre sager som en forvaltningsretlig grundsætning (FOU 2001.514).
Sundhedslovens regler om aktindsigt
Ved revisionen i 1985 fik offentlighedsloven en særlig regel om patienters ret til journalindsigt. Retten til journalindsigt blev flyttet til en særlig lov om aktindsigt i helbredsoplysninger i 1993 og udvidet til at omfatte behandling i privat regi. Lovreglerne blev præciseret ved overflytningen til lov om patienters retsstilling i 1998, og disse regler er videreført i sundhedsloven.
I ”Offentlighedsloven med kommentarer” gav John Vogter en grundig omtale af retten til aktindsigt i patientoplysninger (3. udgave 1998, side 305 – 336). I forlængelse af omtalen af fuldmagt og konkret samtykke skrev John Vogter side 321: ”Et særligt problem omkring fuldmagt kommer frem med hensyn til ældre personer med alderdomssvækkelse, hvis ægtefælle, børn og andre nære pårørende ønsker at følge med i behandlingen af den pågældende under opholdet på sygehuset eller på plejehjemmet. I disse situationer bør der normalt ikke stilles krav om indhentelse af formel fuldmagt. Fuldmagtsforholdet må antages at ligge stiltiende i det nære familieforhold, medmindre patienten måtte fremsætte ønske om, at aktindsigten ikke gives til pårørende. I øvrigt ville myndigheden grundet det nære familieforhold næppe som følge af reglerne om tavshedspligt være afskåret fra at videregive oplysningerne som meroffentlighed, idet sådan videregivelse af tilsynsmyndigheder og domstole næppe vil blive anset for uberettiget.”
Med loven om patienters retsstilling fra 1998 blev dette almindelige retsprincip om nærmeste pårørendes berettigede varetagelse af afdødes interesser lovfæstet på sundhedsområdet. John Vogter omtalte den tidligere praksis ved Patientklagenævnet, der ikke var lovbestemt, og pejlemærker for konkrete vurderinger af, hvem der er nærmeste pårørende.
Bestemmelsen er videreført i sundhedsloven § 45: ”En sundhedsperson kan ogskal efter anmodning videregive oplysninger om en afdød patients sygdomsforløb, dødsårsag og dødsmåde til afdødes nærmeste pårørende, afdødes alment praktiserende læge og den læge, der havde afdøde i behandling, såfremt det ikke må antages at stride mod afdødes ønske og hensynet til afdøde, eller andre private interesser ikke taler afgørende herimod. Der kan endvidere videregives oplysninger til afdødes nærmeste pårørende efter reglen i § 43, stk. 2, nr. 2.”
Under omtalen af denne bestemmelse skrev John Vogter (side 322 -323), at ”det må efter bestemmelsens brede formulering herunder udtrykket ”sygdomsforløb” antages, at oplysninger kan videregives til de pårørende som aktindsigt i hele journalen.”
Sundheds- og ældreministeriets vejledning om sundhedspersoners tavshedspligt, dialog og samarbejde med patienters pårørende fra 2002, der fortsat gælder, har et afsnit om afdøde. Det starter med at fastslå, at tavshedspligten som udgangspunkt ikke ophæves ved patientens død, men tilføjer: ”En sundhedsperson kan dog som udgangspunkt videregive oplysninger om en afdød patients sygdomsforløb, dødsårsag og dødsmåde til afdødes nærmeste pårørende, såfremt det ikke må antages at stride mod afdødes ønske, og hensynet til afdøde eller andre private interesser ikke taler afgørende imod.”
Sundhedsloven giver i øvrigt ret til at videregive oplysninger uden samtykke fra patienten, når det er nødvendigt for berettiget varetagelse af væsentlige hensyn til patienten, sundhedspersonen eller andre (§ 43, stk.2, nr. 2).
Sundhedslovens regler om aktindsigt gælder for journaler m.v., der udarbejdes af autoriseret sundhedspersonale på sygehuse, klinikker, ambulatorier, i privat praksis eller i forbindelse med behandling i private hjem samt på andre institutioner m.v., hvor der som led i sundhedsmæssig virksomhed foretages behandling af patienter (sundhedsloven § 36). Kommuners sundhedsfaglige virksomhed f.eks. ved plejehjem og hjemmesygepleje er omfattet af sundhedsloven.
Aktindsigt efter databeskyttelsesregler
Retten til egenacces blev også sikret i persondatalovgivningen fra starten med loven om offentlige myndigheders registre i 1978 og videreført i persondataloven fra 1998. Retten til egenacces findes nu i databeskyttelsesloven fra 2018. Den bygger på en EU-forordning (GDPR), der gælder direkte i de enkelte medlemslande. Forordningens rammer kan ikke fraviges i loven eller praksis.
Databeskyttelsesreglerne gælder både for den offentlige og den private sektor inklusive social- og sundhedsopgaver, der varetages af kommuner, regioner, staten eller i privat regi. Reglerne finder anvendelse på oplysninger om afdøde personer indtil 10 år efter vedkommendes død (databeskyttelsesloven § 2, stk. 5).
GDPR art. 15 fastslår retten til egenacces og sikrer ret til kopi af de data om personen, den dataansvarlige råder over. Retten til egenacces omfatter desuden supplerende information bl.a. tilgængelig information om, hvorfra oplysningerne stammer og om videregivelse.
GDPR art. 23 fastsætter rammerne for hvilke hensyn, der kan begrunde begrænsninger. Nationale regler skal præcisere undtagelser inden for rammerne, og udvidelser i databeskyttelsesloven § 22 er ikke gyldige. Det er f.eks. ikke muligt at undtage på grund af en bredt formuleret generalklausul om ”offentlige eller private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlig karakter er påkrævet” (offentlighedsloven § 33, nr. 5).
Konkrete begrænsninger i egenacces skal kunne begrundes som nødvendige og forholdsmæssige i et demokratisk samfund. Konkrete begrænsninger kan ikke bygge på hypotetiske risici, men kræver nærliggende risici for væsentlig skade.
Afvisning eller beskæring af egenacces skal bygge på konkret afvejning af de modstående interesser. Afvejningen skal foretages for hver enkelt oplysning for sig. Der skal lægges vægt på personens interesse i at kunne kontrollere oplysningers rigtighed.
Yderligere omtale i blog fra 2018: Forordning om persondata styrker egen acces.
Regler om tavshedspligt
Det fremgår af de grundlæggende betingelser for tavshedspligt i straffeloven § 152 og § 152 e, at videregivelse af oplysninger overtræder tavshedspligten, når den er ”uberettiget”. Forvaltningsloven § 27 henviser til straffelovens grundlæggende regler. Videregivelse kan være berettiget, afhængig af de konkrete omstændigheder.
Det skal vurderes konkret, om videregivelse sker til ”uvedkommende”. Denne problemstilling er meget væsentlig efter dødsfald, og når en borger i øvrigt ikke selv er i stand til at varetage kontakt.
I en redegørelse fra Sundhedsstyrelsen blev nævnt, at pårørende ”bør nøje orienteres”, når patienten er døende, ”om den ansvarlige læges vurdering af udsigterne samt om formålet med behandlingen og evt. ændringer af denne” (Ugeskrift for Læger 1982.741).
Problemstillingen om videregivelse til nærmeste pårørende blev kun omtalt kort i betænkning 998.1984 om tavshedspligt side 95 – 96. Det nævnes, at ”oplysninger om syge og afdøde må formentlig efter omstændighederne kunne gives til den pågældendes nærmeste.”
Den juridiske problemstilling blev behandlet i ”Fortrolighed i forvaltningen” af Martin Basse og Oluf Jørgensen (1988, side 98 – 104). Som udgangspunkt gælder tavshedspligten også i forhold til pårørende, men videregivelse af oplysninger til nærmeste pårørende er berettiget, når den pågældende ikke er i stand til selv at varetage sine interesser. Det gælder efter konkret vurdering for døende patienter, demente, bevidstløse og psykotiske. Det gælder tilsvarende for oplysninger om afdøde. Det må vurderes konkret, hvem der hører til nærmeste pårørende. Der kan i særlige tilfælde lægges mere vægt på faktisk tilknytning end formelt slægtskab.
Problemstillingen er også omtalt i ”Kommunal Forvaltning” af Martin Basse og Oluf Jørgensen, der udkom i opdateret udgave hvert år fra 1991- 2003 og senere som ”Kommunal forvaltning i kommuner og regioner” af Martin Basse (indtil 2013). Bogen var i mere end tyve år grundbog ved flere uddannelser til social- og sundhedsområdet. Udover de hensyn, der er nævnt i ”Fortrolighed i forvaltningen”, blev tilføjet, at nære pårørende, der kender patientens sygdom, kan informeres om sygdommens kendetegn, bivirkninger af medicin og lignende væsentlig information, der er vigtig for nære pårørende.
Problemstillingen om tavshedspligt og berettiget videregivelse til nærmeste pårørende er behandlet i en dom (Ugeskrift for Retsvæsen 1996.126): Lægers underretning til en patients far om, at patienten ville begå selvmord blev fundet berettiget. Dommen, der handler direkte om tavshedspligten i lægeloven, har relevans i sager, der skal behandles efter tilsvarende tavshedspligtregler i andre love.
Et par domme handler om beslægtede problemstillinger vedrørende nærmeste pårørendes varetagelse af interesser for personer, der ikke kan tage vare på sig selv, og for afdøde. I en sag konkluderede landsretten, at en narkoman havde været ude af stand til at give et gyldigt samtykke til filmoptagelser. Retten lagde vægt på, at nære pårørende til afdøde fandt, at publicering ville være krænkende (UfR 1975.1008). I en anden sag lagde Højesteret afgørende vægt på, at der var givet accept fra både overlæger og pårørende til optagelser og publicering af foto og omtale af en bæltefikseret patient (UfR 1989.726)
Parallelitet mellem tavshedspligt og undtagelsen for aktindsigt om private forhold
Ved ændringer i offentlighedsloven og forvaltningsloven i 2013 blev indført parallelitet mellem tavshedspligt og offentlighedslovens undtagelser for oplysninger. Det gælder bl.a. oplysninger enkeltpersoners private forhold. (Jf. Offentlighedskommissionens betænkning 1510.2009, del 2, side 734-740 og Hans Gammeltoft Hansen: ”Om fortrolighedsbegrebet i straffeloven, offentlighedsloven og forvaltningsloven”, festskrift til Claus Haagen Jensen, DJØF-forlaget 2007).
De samstemte ændringer i forvaltningsloven og offentlighedsloven betyder, at tavshedspligten for oplysninger om enkeltpersoners private forhold (forvaltningsloven § 27, stk. 1 nr. 1) nu gælder for bestemte typer oplysninger ligesom undtagelsen for aktindsigt i offentlighedsloven § 30, nr.1).
Når nogle myndigheder afviser aktindsigt til nærmeste pårørende efter offentlighedslovens undtagelse for oplysninger om private forhold bliver det dermed også afgjort, at personale har tavshedspligt over for de nærmeste pårørende.
Der er intet, der tyder på, at lovgiverne har villet indføre en sådan generel tavshedspligt i forhold til nærmeste pårørende. Det ville være en markant ændring af gældende retsprincipper og faglige normer for kontakt med nærmeste pårørende.
Paralleliteten mellem undtagelsen for aktindsigt for private forhold og tavshedspligt understreger, at det er en misforståelse at behandle aktindsigt til nærmeste pårørende efter reglerne for aktindsigt til enhver.
Sammenfatning om nærmeste pårørendes ret til aktindsigt efter dødsfald
Fire regelsæt kan være relevante: Forvaltningslovens regler for parter, offentlighedslovens § 8 om egenacces, sundhedsloven § 45 og databeskyttelsesreglerne om egenacces i GDPR.
Det vil ofte være tvivlsomt, hvilke regler, der skal anvendes. Det kan f.eks. være vanskeligt at afgøre, om en sag er en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand og hvilke oplysninger, der hører under sundhedsloven. Sådanne afgrænsninger er i de fleste tilfælde uden betydning, fordi reglerne stort set giver samme ret til aktindsigt.
Sundhedsloven og GDPR undtager ikke interne dokumenter. Det gør offentlighedsloven og forvaltningsloven som udgangspunkt, men oplysninger om faktiske forhold skal udleveres, og det gælder de fleste oplysninger, der registreres i forbindelse med social- og sundhedsopgaver.
På sociale- og sundhedsfaglige områder vil der ofte være overlap mellem reglerne, og det kan være relevant at henvise til alle fire regelsæt. Hvis reglerne i konkrete tilfælde giver visse forskelle i rettigheder gælder som almindeligt retsprincip, at det regelsæt, der giver borgeren den bedste retsstilling, skal anvendes. Databeskyttelsesreglerne (GDPR) omfatter det hele, og i mange tilfælde vil disse regler give den bedste retsstilling for borgeren.
Sundhedsloven § 45 lovfæstede et almindeligt retsprincip, der også var gældende tidligere og fortsat gælder på områder, der ikke er omfattet af sundhedsloven.
Ingen ændringer i lovgivningen kan begrunde tilsidesættelse af dette almindelige retsprincip, der giver nærmeste pårørende ret til aktindsigt for at bistå, når en person ikke selv er i stand til at kontakte en offentlig forvaltning eller i øvrigt har brug for hjælp. I sådanne situationer har nærmeste pårørende ret til aktindsigt, medmindre der er særlige grunde til at antage, at den hjælpeløse eller afdøde ikke ønskede, at nære pårørende får indsigt. Samme retsprincip betyder, at tavshedspligt ikke forhindrer berettiget videregivelse til nærmeste pårørende.
Skriv et svar