Folketingets Ombudsmand finder ikke grundlag for at kritisere Skatteministeriets afslag på aktindsigt i regeringens standpunkter under forhandlinger om en international skatteaftale om indgreb mod skattely. Det er sjældent, at jeg finder grund til at kritisere en udtalelse fra ombudsmanden, men det gør jeg i dette tilfælde. Lukketheden betyder, at offentligheden ikke kan kontrollere, om regeringen har levet op til de proklamerede intentioner.
Skatteaftalen blev indgået i OECD-regi i 2021. Skatteminister Jeppe Bruus har oplyst, at den daværende S-regering havde som udgangspunkt, at skatteaftalen skulle være uden undtagelser, men at regeringen bakkede op om det endelige kompromis, der undtog rederier. Ministeren vil ikke oplyse, om regeringen under forhandlingerne fastholdt, at rederier skulle undtages. Se DR-artikel.
Afslag på aktindsigt
I foråret 2023 anmodede DR om aktindsigt hos Skatteministeriet i Danmarks skriftlige indlæg til forhandlingerne. DR præciserede, at oplysninger om andre landes positioner kunne udelades.
Skatteministeriet rådførte sig med Udenrigsministeriet og afslog med henvisning til offentlighedsloven § 32 og ”en fast praksis om fortrolighed ved forhandlinger i OECD, der udgør en folkeretlig sædvane.” Ifølge Skatteministeriet kan oplysninger kun offentliggøres efter godkendelse af samtlige 135 lande, der forhandlede i OECD-regi. DR klagede til Folketingets Ombudsmand.
Ombudsmandens udtalelse er 4. marts meddelt til DR. Ifølge udtalelsen fandt Skatteministeriet fem dokumenter, der var omfattet af anmodningen, og alle fem blev undtaget i deres helhed: ”Akt nr. 2, 12 og 13 udgør danske skriftlige indlæg til forhandlingerne og indeholder oplysninger om de danske forhandlingspositioner og forhandlingerne i øvrigt, mens akt. nr. 11 og 14 indeholder en sammenfatning fra OECD af skriftlige indlæg afgivet under forhandlingerne af Danmark og andre lande. Akt nr. 11 er påført et vandmærke med teksten ”Denmark”, hvilket ifølge Skatteministeriet betyder, at dokumentet er fortroligt og alene må udleveres til den danske forhandlingsdelegation. Akt nr. 14 er stemplet ”confidential” (fortroligt).”
Folketingets Ombudsmand henviser til, at oplysninger om de danske forhandlingspositioner ville kunne afdække forhandlingernes indhold, herunder andre landes forhandlingspositioner: ”Det skyldes, at de danske forhandlingspositioner tager afsæt i – og er udformet som tilkendegivelser om – de konkrete spørgsmål, der blev forhandlet om i OECD, herunder andre landes tilkendegivelser om disse spørgsmål.” På denne baggrund finder Ombudsmanden ikke, at det var nødvendigt, at Skatteministeriet indhentede en udtalelse fra OECD. Se ombudsmandens udtalelse
Folkeretlige forpligtelser
Offentlighedsloven § 32, stk. 1 undtager oplysninger ”i det omfang fortrolighed følger af EU-retlige eller folkeretlige forpligtelser el.lign.” Undtagelsen omfatter ikke hele dokumenter, men oplysninger, som Danmark er internationalt forpligtet til at holde fortrolige. Det fremgår af offentlighedsloven § 34, at der som udgangspunkt er ret til aktindsigt i det øvrige indhold i dokumenter.
Folkeretten handler om forholdet mellem nationer, og den udvikles i sammenhæng med menneskerettigheder bl.a. informations- og ytringsfriheden. Lukkethed om forhandlinger er ikke længere en selvfølge. Det fremgår af bemærkningerne til forslaget til offentlighedslov: ”Henset til den stigende åbenhed om internationale forhold, bør en forvaltningsmyndighed, medmindre det er åbenbart, at oplysningerne kan udleveres eller nægtes udleveret, i almindelighed indhente en udtalelse fra vedkommende internationale organisation eller fremmede land med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt oplysningerne kan udleveres.” (L 144 2013, side 103-104).
OECD´s procedureregler giver ikke grundlag for, at Danmark hemmeligholder landets forhandlingspositioner – i hvert fald ikke efter forhandlingernes afslutning:
“It is not possible to define precisely the material that would require a Confidential classification, which remains a matter of judgement in individual cases. The following general areas suggest themselves: ongoing international negotiations carried out under the aegis of the OECD; discussion of the Organisation’s or Member countries’ relations with non-Member economies; market-sensitive material; and commercially sensitive material. However, it should always be borne in mind that not all material falling in these areas requires a Confidential classification, and that the need for confidentiality, if applicable, may frequently be shortlived.” (OECDRules of procedure, appendix, Council Resolution on the classification and declassification of information, Guidelines side 61 punkt 6).
Principiel afgørelse fra EU-domstolen
Sagen ”Acces Info Europe v. Rådet” handlede om Rådets afslag på aktindsigt til en NGO om, hvilke medlemsstater der stod bag et forslag, der blev drøftet på et møde i en arbejdsgruppe under Ministerrådet. (C-280/11 P, ”Acces Info Europe v. Rådet”, 17.10.2013).
Rådet begrundede afslaget med, at hemmeligholdelse var nødvendig for at beskytte effektiviteten i beslutningsprocessen, og at der ikke var en mere tungtvejende interesse i offentlighed.
EU-domstolen kunne ikke godtage denne begrundelse. Domstolen bemærkede indledningsvis, at princippet om demokratisk legitimitet betyder, at ophavsmænd til forslag må stå ved deres handlinger over for offentligheden.
Desuden lagde domstolen vægt på, at offentliggørelse af, hvilke lande der stod bag et forslag ikke hindrede delegationerne i efterfølgende at ændre det. Et forslag fremsættes, for at det skal drøftes, uanset om det er anonymt eller ej, og ikke for, at det skal forblive uændret. Offentligheden kan godt forstå dette kendetegn ved forslag, forklarede domstolen.
EU-domstolen tilføjede, at hverken Unionens eller medlemsstaternes grundlæggende interesser bliver bragt i fare ved offentliggørelse af, hvilke lande der stod bag forslaget. Domstolen pointerede, at det ligger i selve den demokratiske debats natur, at et forslag til ændring af et forslag til forordning kan gøres til genstand for såvel positiv som negativ kritik fra offentlighedens og mediernes side.
EU-domstolens principielle afgørelse er et vigtigt signal om, at der som udgangspunkt skal være åbenhed om, hvilke lande der står bag forslag og ændringsforslag. Det gælder også under forhandlinger.
Afgørelsen bygger direkte på EU-forordningen om aktindsigt, og fortolkningen af forordningen hænger sammen med den menneskeretlige udvikling af informations- og ytringsfrihed.
Kommentar til udtalelsen fra Folketingets Ombudsmand
Folkeretlige sædvaner er ligesom EU-retten påvirket af den menneskeretlige udvikling af informations- og ytringsfrihed. Det gælder også dansk ret.
OECD´s procedureregler tyder ikke på, at krav om fortrolighed skulle hindre Skatteministeriet i at offentliggøre Danmarks stillingtagen under OECD-forhandlingerne om den internationale skatteaftale. Skatteministeriet afslog aktindsigt i alle fem dokumenter, der var omfattet af anmodningen.
Det fremgår af ombudsmandens udtalelse, at kun et af de fem dokumenter var klassificeret som fortroligt af OECD. Skatteministeriet antog dog uden nærmere forklaring, at betegnelsen ”Denmark” på et andet dokument måtte betyde, at det også skulle holdes fortroligt.
Min vurdering er, at Skatteministeriet ikke kunne begrunde afslaget på aktindsigt med en folkeretlig sædvane – i hvert fald ikke uden at spørge OECD, og Folketingets Ombudsmand burde have stillet krav herom. Afslaget på aktindsigt blev endda givet efter forhandlingernes afslutning, og OECD-reglerne tyder på, at evt. krav om fortrolighed under forhandlinger ikke kan opretholdes, når forhandlinger er afsluttet.
Ombudsmanden lægger vægt på, at ”danske forhandlingspositioner tager afsæt i – og er udformet som tilkendegivelser om – de konkrete spørgsmål, der blev forhandlet om i OECD, herunder andre landes tilkendegivelser om disse spørgsmål.”
DR´s anmodning om aktindsigt sigtede på at få offentlighed om regeringens faktiske standpunkter om skattefrihed for rederier. Efter forhandlingernes afslutning stod det klart, at det havde været et særligt emne, der førte til en undtagelse. Emnet er derfor ikke fortroligt.
Spørgsmålet er, om aktindsigt i Danmarks skriftlige tilkendegivelser om skattefrihed for rederier kunne afslås, fordi aktindsigten ville afsløre andre landes tilkendegivelser.
Ombudsmandens udtalelse bruger formuleringen ”herunder andre landes tilkendegivelser om disse spørgsmål.” Denne formulering kan tyde på, at det ville være muligt at trække oplysninger ud om regeringens stillingtagen uden at afsløre andre landes standpunkter.
Offentlighedsloven undtagelse for udenrigspolitiske hensyn (§ 32) kræver stillingtagen til de enkelte oplysninger i et dokument, og der skal som udgangspunkt gives delvis aktindsigt i dokumentets øvrige oplysninger (§ 34). Det fremgår ikke, at Skatteministeriet har overvejet delvis aktindsigt, og Ombudsmanden burde have anmodet herom.
Hvis samtlige formuleringer om Danmarks stillingtagen skulle være sammenflettet med andres landes standpunkter, må konsekvensen være, at der er ret til aktindsigt heri. På baggrund af OECD´s procedureregler er det min vurdering, at der ikke er tavshedspligt herom – i hvert fald ikke efter forhandlingernes afslutning.
Demokratisk kontrol af regeringens indsats er afskåret
I 2013 blev indført parallelitet mellem forvaltningslovens tavshedspligt og offentlighedslovens undtagelser for oplysninger. Skatteministeriets og ombudsmandens afgørelser betyder, at der er tavshedspligt om regeringens faktiske stillingtagen til skattely for rederier. Måske kan enkelte folketingsmedlemmer få oplysninger, hvis de kræver det, men i så fald under tavshedspligt.
Offentligheden har ikke mulighed for at kontrollere, om regeringen under forhandlingerne levede op til de proklamerede intentioner om at bekæmpe skattely. Vi må forvente tilsvarende lukkethed ved internationale forhandlinger om andre emner, når ministerier kan lukke for oplysninger med henvisning til en ”folkeretlig sædvane”, der ikke bliver dokumenteret.
Denne situation kan ikke ændres ved lovgivning. Uanset om det står i offentlighedsloven eller ej, er Danmark forpligtet af folkeretten. Det afgørende spørgsmål er, om Danmark er folkeretligt forpligtet til at hemmeligholde, hvilke standpunkter regeringen har fremført under forhandlinger om en international aftale.
Europarådets konvention om aktindsigt (Tromsøkonventionen) er indtil nu ratificeret af 15 lande. Som det eneste nordiske land har Danmark endnu ikke ratificeret. Hvis Danmark var tilsluttet, ville det være oplagt at indbringe spørgsmålet for Tromsøkonventionens tilsynsorgan.
Hemmeligholdelse er en væsentlig begrænsning af den demokratiske kontrol. Efter ombudsmandens godkendelse er retssag ved dansk domstol og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol eneste muligheder for at få prøvet, om hemmeligholdelsen er holdbar.
Skriv et svar