Virksomheder har ansvar for mange forhold med samfundsmæssig betydning: Arbejdspladser, arbejdsmiljø, økonomi for ansatte og deres familier, produktion, indkøb af råvarer, salg af varer og tjenester, påvirkninger af miljø, klima og sundhed, investeringer, konkurrenceforhold og samfundsøkonomi bl.a. ved betaling af skatter og afgifter i Danmark eller placering af overskud i skattely.
Åbenhed om virksomheders ejerforhold er vigtig, uanset der er tale om personligt ejerskab, en selskabsform eller fondseje. Ansatte må vide, hvem de arbejder for. Investorer, aftalepartnere og konkurrenter må vide, hvem de samarbejder eller konkurrerer med. Forbrugere må vide, hvem de støtter ved indkøb. Myndigheder må vide, hvem der har ansvar for virksomheders overholdelse af lovkrav til produktion, markedsføring og betaling af skatter og afgifter.
GDPR stiller fire betingelser for offentliggørelse
EU-forordningen om personoplysninger (GDPR) og databeskyttelsesloven kræver særlig beskyttelse af følsomme personoplysninger. Reglerne hindrer ikke, at myndigheder offentliggør almindelige persondata f.eks. ejerskab til virksomheder. Fire krav skal dog være opfyldt:
1) Indsamling, registrering og behandling af persondata skal have et udtrykkeligt formål,
2) offentliggørelsen skal bygge på et retsgrundlag,
3) den samfundsmæssige interesse skal afvejes mod behovet for beskyttelse, og
4) offentliggørelsen skal være nødvendig for at varetage formålet.
(GDPR art. 5, 6 og 86, præamblen punkt 39, 50 og 154 og databeskyttelsesloven § 5).
Formålet vil typisk være afgørende for, om offentliggørelse er nødvendig.
EU-domstolen har underkendt et direktivkrav om offentliggørelse
I de senere år har EU og en række lande erkendt, at skjulte ejerforhold giver let spil for økonomisk kriminalitet, og der er stillet stigende krav til offentlighed om ejerforhold.
EU’s hvidvaskdirektiv stiller krav om registrering af selskabers ”reelle ejere”, der defineres som fysiske personer, der direkte eller indirekte har ejerandele eller kontrollerer stemmerettigheder på mere end 25 % eller udøver tilsvarende kontrol ved hjælp af andre midler.
EU-domstolen underkendte i november 2022 hvidvaskdirektivets krav om offentliggørelse af selskabers reelle ejere. Efter reglerne i EU’s hvidvaskdirektiv var adgang til oplysninger om reelle ejere tidligere betinget af ”legitim interesse”. I 2018 blev adgangskriteriet erstattet af et krav om offentlig adgang for enhver.
Ændringen blev motiveret med, at ”offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab giver civilsamfundet, herunder pressen eller civilsamfundsorganisationer, bedre mulighed for at kontrollere oplysninger …..” (præamblen punkt 30). Ifølge EU-domstolens afgørelse i november 2022 kunne dette formål ikke begrunde, at offentliggørelse var nødvendig. EU-domstolen henviste til, at kriteriet ”legitim interesse” i forvejen gav pressen, NGO’ere og myndigheder adgang til oplysninger om reelt ejerskab (præmis 74).
Dommen hindrer ikke offentliggørelse af oplysninger om reelle ejere eller andre almindelige personoplysninger, men understreger at offentliggørelse skal bygge på en solid begrundelse.
Registrering og offentliggørelse om ejerforhold i Danmark
I Danmark har Det Centrale Virksomhedsregister (CVR) i nogle årtier indeholdt nogle data om erhvervsdrivende virksomheder. Formålet er at stille grunddata til rådighed for både offentlige myndigheder og private (CVR-loven §§ 2, 3 og 18).
I 2014 blev indført pligt til at registrere ejere, der råder over 5 % eller mere af en virksomheds kapital eller stemmerettigheder (Selskabsloven § 55). Dette krav omfatter ”legale ejere”, der kan være fysiske eller juridiske personer (selskaber mv.).
I 2016 blev indført pligt til registrering af ”reelle ejere”. Reelle ejere er de fysiske personer, der står bag selskaber, der kan være registreret som legale ejere. Krav om registrering af ”reelle ejere” er begrænset til personer, der ejer mere end 25 % af et selskab ligesom minimumskravet i EU’s hvidvaskdirektiv.
I Danmark er registrerede oplysninger om reelle ejere offentligt tilgængelige ligesom andre grunddata om virksomheder i CVR. (Bekendtgørelsen om registrering og offentliggørelse af oplysninger).
Vejledningen Reelle ejere fra Erhvervsstyrelsen forklarer, at formålet er ”øget gennemsigtighed i danske virksomheders ejerstrukturer, så det fremover bliver sværere at sløre ejerskabet af en virksomhed gennem indviklede selskabskonstruktioner. Gennemsigtigheden skal modvirke, at midler skjules i skattelylande, og være med til at forhindre hvidvask og terrorfinansiering. Det forbedrer samtidig de offentlige myndigheders efterforskningsmuligheder i forbindelse med økonomisk kriminalitet.”
De danske regler peger på det overordnede behov for gennemsigtighed i ejerforhold og har dermed et bredere formål end hvidvaskdirektivet. Oplysninger om reelle ejeres navn og adresse kan fortsat være offentligt tilgængelige. Oplysninger kan søges frem i CVR. Ved opslag på en virksomhed kan ses, hvem der er registreret som ejere. Ved opslag på en person kan ses, hvilke virksomheder personen er registreret som ejer af.
Offentlighedsregler
På linje med internationale standarder fik den danske offentlighedslov i 2013 en indledende bestemmelse om formål, hvor demokratisk kontrol og demokratisk deltagelse er centrale elementer.
Ved ændringen i 2013 fik offentlighedsloven desuden en særlig regel om aktiv offentliggørelse, der stiller krav til myndigheder om at give borgerne information på myndighedens hjemmeside. Den enkelte myndighed skal fastsætte retningslinjer for, hvilke oplysninger der skal omfattes af informationspligten (§ 17). Justitsministeriet har i et svar til Folketinget bekræftet, at denne regel kan danne grundlag for aktiv offentliggørelse af almindelige persondata.
Den danske miljøoplysningslov angiver ikke formålet, men bygger på Aarhuskonventionen og EU’s direktiv om adgang til miljøoplysninger, der ser offentlighed som et vigtigt middel til at styrke miljøbevidstheden og indsatsen for et bedre miljø.
Miljøoplysningsloven giver miljøministeren ret til at fastsætte regler for aktiv offentliggørelse af miljøoplysninger. Ifølge bekendtgørelsen om aktiv formidling af miljøoplysninger skal myndigheder offentliggøre en række oplysninger bl.a. om tilladelser, konsekvensvurderinger og data om miljøpåvirkninger.
Offentlighedsloven og miljøoplysningsreglerne giver grundlag for aktiv offentliggørelse, der omfatter persondata., og reglernes demokratiske formål kræver adgang for enhver.
Åbne data
Med direktivet om åbne data har EU stillet krav om, at en række kategorier af data skal være frit tilgængelige for at kunne udnyttes til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.
EU-reglerne er minimumskrav, og gennemførelsesforordningen opfordrer medlemslandene til at gå videre ved de omfattede kategorier, ”navnlig kategorien virksomheder og virksomhedsejerskab” (punkt 10 i forordningens præambel).
Direktivet henviser til ytrings- og informationsfriheden og fremhæver retten til viden som et grundlæggende demokratisk princip. Direktivet har dermed en mere solid begrundelse for offentliggørelse end hvidvaskdirektivet havde.
Forordningen nævner, at hovedformålet er at sikre tilgængelighed for data med ”det største socioøkonomiske potentiale” (præamblen punkt 2). Dette formål kunne opfyldes ved at give adgang til interesserede virksomheder og kan ikke begrunde, at offentliggørelse er nødvendig.
Ifølge den danske lov (PSI-loven) er formålet, at ”etablere ensartede minimumsregler for kommerciel og ikke-kommerciel videreanvendelse af dokumenter og datasamlinger, som offentlige myndigheder er i besiddelse af” (§ 1). Denne bestemmelse giver heller ikke grundlag for offentliggørelse.
Det bliver vigtigt, at Finansministeriet ved fastsættelsen af de nærmere regler henviser til grundlæggende demokratiske principper ligesom direktivet om åbne data.
Retsgrundlag med formål der kræver åbenhed
GDPR stiller fire betingelser for offentliggørelse af persondata: 1) Formål skal være angivet, 2) retsgrundlag, 3) samfundsmæssige hensyn skal afvejes mod hensyn til beskyttelse og 4) offentliggørelse skal være nødvendig for at realisere formål.
Hvidvaskdirektivets krav om offentliggørelse af reelle ejere var ikke tilstrækkeligt begrundet med henvisning til myndigheder, pressen og NGO’er, der i forvejen havde særlig adgang. Under retssagen ved EU-domstolen evnede Kommissionen ikke at fremlægge en solid begrundelse for offentliggørelse.
Det burde ellers ikke være vanskeligt at begrunde, at offentlighed om ejerskab er vigtig for at bekæmpe og forebygge hvidvask. Journalister, NGO’er og myndigheder er ofte afhængige af information fra kilder: Tidligere ansatte, der har mistanke om svindel, kan bruge adgang til oplysninger om ejerskab til at få større sikkerhed f.eks. om falske identiteter. Det samme kan konkurrenter, der har mistanke om unfair konkurrence. Offentlig adgang giver også muligheder for personer, der mere tilfældigt har opdaget forhold, der tyder på svindel.
Stærke hensyn til bekæmpelse og forebyggelse af hvidvask taler for offentliggørelse af oplysninger om ejerskab. Det burde være tilstrækkeligt, men lovgiverne i EU og nationalstater kan styrke begrundelsen yderligere ved at henvise til de grundlæggende demokratiske principper for informationsfrihed.
Virksomheders samfundsmæssige betydning kan ikke afgrænses til særlige interessenter. Virksomheder har betydning for nuværende, tidligere og kommende ansatte, investorer, aftalepartnere, konkurrenter, naboer, forbrugere m.v. Virksomheder påvirker beskæftigelse, sundhed, lønninger, priser, udbytte, produkter, miljø, klima m.v.
Offentliggørelse er nødvendig for at sikre viden om, hvem der har ansvar, og nødvendig for kvalificeret debat om virksomheders samfundsmæssige betydning. Information- og ytringsfrihed skal gælde for enhver borger og giver solide begrundelser for offentliggørelse.
Behov for større åbenhed om reelle ejerforhold
Muligheden for at identificere reelle ejere er central i bekæmpelsen af hvidvask, og det giver problemer, at registrering og offentliggørelse af reelle ejere kun omfatter ejerandele på mere end 25 %. I praksis betyder det, at mange virksomheder ikke registreres med reelle ejere, fordi alle ejerandele er mindre.
Hvidvasksekretariatet vurderer i ”Den nationale risikovurdering 2022”,, at kriminelle aktørers anvendelse af virksomheder i Danmark udgør en høj trussel for hvidvask. Når kriminelle aktører har adgang til virksomheder gennem anonyme ejerskaber får de nye kriminalitetsmuligheder, f.eks. skatte-og momskriminalitet og sammenblanding af legal omsætning og ulovligt udbytte.
Formålet med offentliggørelse af reelle ejere er at få frem, hvem der gemmer sig bag selskaber, der er noteret som legale ejere. EU-krav til registrering er minimumsregler, og Danmark bør gå videre. Hvis der skal være en grænse, kunne den være 5 % på linje med kravet om registrering af legale ejere.
Større krav til offentliggørelse kan gøre det vanskeligere at bruge falske identiteter og stråmænd. Større åbenhed om reelle ejere kan afskrække svindlere og i stedet tiltrække seriøse investorer med langsigtede interesse for virksomheders udvikling.
Lukkethed om virksomheders afregning af moms giver let spil for svindlere
Offentlighed for skatteoplysninger om indkomst og skattepligt er meget begrænset i Danmark i sammenligning med andre nordiske lande. Oplysninger om selskabers skattepligtige indkomst og den beregnede skat blev dog tilgængelige ved en lovændring i 2012. I øvrigt er oplysninger om skatter og afgifter underlagt en streng tavshedspligt i skatteforvaltningsloven § 17.
Lukketheden gav bl.a. let spil for svindlere, der på falsk grundlag krævede refusion for udbytteskat. Tilbagebetalinger på cirka 12,7 milliarder kroner var baseret på fiktive handler med danske aktier mellem investorer og selskaber.
Hvidvasksekretariatet vurderer i ”Den nationale risikovurdering 2022”, at skatte- og momskriminalitet er en af de mest udbyttegivende kriminalitetsformer. Europol har anslået, at der årligt svindles med moms i Europa for godt 370 milliarder kroner. Den danske andel af denne svindel kendes ikke, men Hvidvasksekretariatet vurderer, at omfanget er stort og stigende.
Oplysninger om virksomheders afregning af moms, andre afgifter og told blev omfattet af den strenge tavshedspligt ved en lovændring i 2005. Lukketheden har gjort det nemmere at svindle. Den omfattende momssvig betyder ekstra skatteudgifter for lovlydige og skævvrider markedet, hvor virksomheder, der snyder får store fordele i konkurrencen med virksomheder, der betaler, hvad de skal.
Offentliggørelse kunne give muligheder for, at personer med kendskab og interesse i en virksomheds forhold kan opdage svindel og informere skattemyndigheder. Offentliggørelse vil også betyde, at det kommer frem, at nogle virksomheder i årevis kan fortsætte med en lønsom drift uden at afregne moms. Den præventive effekt ved offentliggørelse kunne blive markant.
Norge kræver åbenhed for at styrke respekten for menneskerettigheder
Åbenhed om ejerforhold har grundlæggende betydning at sikre ansvar. Åbenhed om betaling af moms og andre afgifter kunne styrke indsatsen mod økonomisk kriminalitet. Andre forhold er også vigtige for at fremme et erhvervsliv, hvor virksomheder tager ansvar for de samfundsforhold, de påvirker.
Der er stigende opmærksomhed på, at virksomheders produktion og indkøb har betydning for arbejdsforhold, miljø og økonomiske forhold forskellige steder i Verden. Undersøgende journalistik ved Danwatch viser mange eksempler på problemer med overholdelse af menneskerettigheder ved danske virksomheders udenlandske aktiviteter og leverancer.
Norge har vedtaget en åbenhedslov, der har til formål at fremme virksomheders respekt for menneskerettigheder og anstændige arbejdsforhold. Virksomheder skal informere offentligheden om håndtering af problemer i både egen produktion og leverandørkæden. Den norske åbenhedslov trådte i kraft i 2022, og det bliver vigtigt at evaluere virkninger af den nye lov. Gode erfaringer vil klart tale for, at Danmark og andre lande følge det norske eksempel.
Skriv et svar