Offentlighedsloven er med rette blevet stærkt kritiseret for at være alt for restriktiv. De fleste partier ønsker større åbenhed, men indtil nu har et politisk forlig blokeret for væsentlige ændringer. Forliget blev opsagt i efteråret, og dermed er alle partier frit stillede efter folketingsvalget. Partierne må før valg klargøre, om de vil være med til væsentlige forbedringer af offentlighedsloven.
Balancen mellem offentlighed og fortrolighed
Det handler om at finde en god balance mellem hensyn til fortrolighed og hensyn til demokratisk kontrol og debat.
På den ene side: Embedsmænd og politikere skal kunne have uformelle drøftelser uden offentlighed om foreløbige overvejelser om mulige løsninger. Ellers risikerer vi, at ingen tør vende en ny idé med andre.
På den anden side: Hensyn til demokratisk kontrol og debat kræver offentlighed om grundlaget for beslutninger. Det gælder oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger af problemer og løsningsforslag.
Særlig undtagelse ved lovgivning
Offentlighedsloven har en særlig undtagelse for sager om lovgivning, som blev udvidet ved ændringen i 2013. Den omfatter nu alt, der indgår i forberedelsen af en ny lov. Ingen var opmærksomme på ændringen, som Justitsministeriet luskede ind som en lille tilføjelse i lovforslagets bemærkninger. Den har f.eks. ført til afslag på indsigt i beslutningsgrundlag for den kommunale udligning og i en konsulentrapport om modeller til dimensionering af uddannelser.
Denne undtagelse gælder, indtil lovforslag bliver fremsat for Folketinget. I de senere årtier er lovgivningsmagten reelt flyttet fra Folketinget til forligskredse, hvor ministeren laver bindende aftaler, inden et lovforslag fremsættes.
Med ændringen af offentlighedsloven og den faktiske ændring af lovgivningsproceduren er sikret total mørkelægning, indtil et bindende politisk forlig er på plads. En tilsvarende lukkethed om lovgivningsprocesser findes ikke i andre demokratier.
Nye brede undtagelser
Ved ændringen i 2013 fik den centrale statsforvaltning også nye brede undtagelser for ministerbetjening og for udveksling af oplysninger mellem ministre og enkelte medlemmer af folketinget bl.a. forligskredse.
Disse undtagelser omfatter ikke oplysninger om faktiske forhold, men omfatter færdige faglige vurderinger, der er udarbejdet til ministerrådgivning som grundlag for beslutninger om lovforslag, handlingsplaner og lignende. Det har begrænset offentlighed i talrige sager. Ved sammenligning med lande er det usædvanligt, at de danske undtagelser også gælder efter beslutning er truffet.
Under debatten i 2013 var det mit indtryk, at hverken justitsminister eller folketingsmedlemmer var klar over konsekvenserne af det forlig, de havde indgået. Det viste sig, at en oversigt fra Justitsministeriet om ministerbetjeningsreglen, som forligskredsen havde som grundlag, var vildledende på vigtige punkter.
Forenkling og klargøring
Det er væsentligt at forenkle og klargøre offentlighedsloven. Lovens ni paragraffer om arbejds- og beslutningsprocesser (§ 20, § 23 – 29 og § 33, nr. 5) kan erstattes af tre:
Den første kan definere en hovedregel om det interne rum som én myndighed. Det kan udvides for dokumenter udarbejdet til ministerrådgivning og foreløbige overvejelser om mulige løsninger på tværs af departementer og styrelser.
Den anden kan fastslå, at oplysninger om en sags faktiske grundlag og faglige vurderinger i færdig form skal være omfattet af aktindsigt, selvom de er interne.
Den tredje kan klargøre, at politisk-taktiske overvejelser mellem politikere og partipolitisk kommunikation ikke er omfattet af aktindsigt, selvom kommunikationen er ekstern.
Ifølge Justitsministeriet er undtagelsen for færdige faglige vurderinger nødvendig, fordi faglige vurderinger ofte bliver sammenflettet med politiske vurderinger, som embedsværket forventer, regeringen vil fremme. Mørkelægningen af færdige faglige vurderinger betyder, at ministerier har optimale muligheder for spin ved præsentation af forslag.
Ministeriers spin kan reduceres markant, hvis færdige faglige vurderinger af forslags konsekvenser bliver omfattet af aktindsigt, og undtagelser begrænses til oplysninger, der “alene” omfatter politisk-taktisk vurderinger.
Økonomiske dispositioner
Offentlighedslovens undtagelse for forretningsforhold blev også ændret i 2013 ved en sætning, der blev lusket ind i bemærkningerne. Det blev indføjet, at der gælder en “klar formodning” for, at en virksomhed vil lide skade ved aktindsigt.
Hvis både myndighedens og virksomhedens ledelse synes, det er bedst at undgå offentlighed om pris og vilkår for et indkøb, kan de nemt slippe med den nye formodningsregel. Den har f.eks. ført til afslag på aktindsigt i vilkår for forskning ved en aftale mellem Københavns Universitet og Microsoft og til total lukkethed om tilbud ved salg af DONG.
På den ene side er det vigtigt at sikre fortrolighed om egentlige forretningshemmeligheder. På den anden side det vigtigt, at sikre demokratisk kontrol med offentlige myndigheders beslutninger og økonomiske dispositioner. Offentlighed om priser og vilkår er også vigtig for at sikre fair og lige konkurrence mellem virksomheder.
Det vil være nyttigt for virksomheder at få klare linjer for grænsen mellem offentlighed og fortrolighed om virksomhedsoplysninger, så de kender vilkårene ved aftaler med det offentlige og ved tilsyn og godkendelser. Hvis undtagelsen for virksomhedsoplysninger begrænses til egentlige forretningshemmeligheder, kan den formuleres som en generel undtagelse ligesom undtagelsen for enkeltpersoners private forhold.
Ved ændringen i 2013 blev selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75%, omfattet af offentlighedsloven, men der blev indsat en bemyndigelse, der giver en minister mulighed for at undtage. Denne bemyndigelse er brugt med løs hånd præget af virksomheders ønsker og ministres forskellige syn på offentlighed. Det er svært at se, hvorfor alle dispositioner skal undtages fra offentlighed ved nogle offentligt ejede selskaber inklusive lønninger og repræsentative formål.
It-muligheder for åbenhed bliver ikke udnyttet
En aktuel beretning fra Rigsrevisionen nævner, at Danmark hører blandt de lande i EU, der har færrest åbne data. Danmark udnytter ikke de muligheder, åbne data kan give for kontrol med brug af offentlige midler og for nye services.
Offentlighedsloven fik i 2013 en ny regel om dataudtræk, men mulighederne blev undermineret med restriktive kriterier. En generel undtagelse for journalsystemer, som Justitsministeriet fik indføjet i bemærkningerne blokerer for, at datasammenstilling kan bruges som et søgeværktøj.
Selvom loven kræver, at myndigheder tager hensyn til åbenhed ved etablering og udvikling af nye it-systemer, går det langsomt. Der mangler fortsat effektive søgefaciliteter, som kunne være til nytte for myndigheder, virksomheder og borgere.
En række kommuner er dog godt på vej med aktiv publicering på nettet bl.a. dagsordener og beslutningsgrundlag til møder i byråd og udvalg. Det er primært statens centrale myndigheder, der halter bagefter.
Behov for effektivt klagesystem
Uanset hvordan grænsen mellem offentlighed og fortrolighed bliver sat i offentlighedsloven, vil det være nødvendigt med et effektivt klagesystem. Det har vi langtfra i dag.
Klagemuligheder er fordelt på en lang række instanser. Folketingets Ombudsmand og Ankestyrelsen er de vigtigste, men er ikke egentlige klageinstanser. Når kompetente medarbejdere finder grundlag for kritik, skal sagen typisk henvises til fornyet behandling hos myndigheden, der er klaget over. Det tager tid, der kan komme nye begrundelser, og sagen går i ring. Det danske klagesystem er ineffektivt sammenlignet med en række andre lande.
Effektiviteten kan forbedres markant, hvis Folketinget ved den kommende revision af offentlighedsloven samler klagevejene til ét klageorgan med særlig ekspertise i offentlighedsregler og kompetence til at træffe afgørelser, der kan gennemtvinges. Det kan sikre en klar praksis, der vil gøre det nemmere for første instanser at træffe rigtige afgørelser.
Hvis offentlighedsloven bliver væsentligt forbedret, vil det ikke længere være nødvendigt, at miljøoplysningsloven henviser til regler i den gamle offentlighedslov, og et nyt klageorgan kan også behandle klagesager om miljøoplysninger.
Et nyt klageorgan med særlig ekspertise vil betyde, at en lang række klageveje kan nedlægges. Folketingets Ombudsmand skal fortsat kunne udtale sig om principielle fortolkningsspørgsmål, men vil få markant færre sager. Efter en indkøringsperiode vil et effektivt klagesystem spare ressourcer.
Folketinget må tage styringen
Efter valget kan og bør Folketinget selv tage initiativet og styringen af den politiske beslutningsproces. Det er ikke svært at formulere de centrale spørgsmål, der skal tages stilling til.
Den seneste ændring af offentlighedsloven blev aftalt i en snæver lukket forligskreds på grundlag af Justitsministeriets information, der på flere punkter var vildledende. Det bliver vigtigt at sikre åbenhed ved den kommende lovgivningsproces med offentlige møder og høringer, inden politikerne lægger sig fast.
Denne artikel blev bragt som kronik i Jyllands-Posten 22. april 2019.
Skriv et svar