Justitsministeriet foreslår flere begrænsninger for aktindsigt

I sommerens løb har Justitsministeriet udsendt et lovudkast, der har til formål at beskytte ansatte på områder, hvor der er særlige risici for chikane. Det er et godt formål, men i praksis vil forslaget øge konfliktniveauset og give grundlag for chikane. Ministeriets forslag vil desuden begrænse offentlighedens mulighed for at kontrollere myndigheder, og borgere kan blive nægtet aktindsigt i deres egne sager med henvisning til risiko for chikane. I analysen neden for præsenteres et alternativt forslag, der kan give reel beskyttelse.

Link til Justitsministeriets lovudkast.

Analyse af Justitsministeriets udkast til lovforslag om nye undtagelser i offentlighedsloven og forvaltningsloven

Ifølge Justitsministeriets pressemeddelelse 10. august vil lovforslaget betyde følgende ændringer:

• Tærsklen for, hvornår en myndighed kan afvise at behandle en anmodning om aktindsigt, der må antages at tjene et retsstridigt eller chikanøst formål eller lignende, sænkes betydeligt.
• Det vil gøre det muligt at afslå sådanne anmodninger i videre omfang end i dag.
• Der skal – også uden for chikanetilfælde – lægges vægt på offentligt ansattes tryghed, når en myndighed skal vurdere, om den ansattes navn skal udleveres i forbindelse med en aktindsigtssag.
• Denne del af forslaget sigter i første række til offentligt ansatte med borgernære funktioner, hvis arbejdsopgaver indebærer en høj risiko for konflikt med borgere. Det kan f.eks. være ansatte i politiet, kriminalforsorgen og psykiatrien og på det sociale område.
• Hvis den ansatte udtaler sig imod udlevering af sit navn, og dette er nærmere begrundet, vil udgangspunkt være, at navnet ikke skal udleveres i forbindelse med aktindsigt.
• Lovforslaget har ikke til formål at begrænse pressens eller forskeres adgang til aktindsigt.

De nye undtagelser er ikke målrettede til at beskytte ansatte på områder, hvor der er særlige risici for chikane. Undtagelserne bygger på diffuse kriterier om risiko for chikane og hensyn til tryghed, og konkret begrundede afslag kan øge konfliktniveauet og give grundlag for chikane i stedet for at forebygge.

Lovforslaget vil desuden forringe retssikkerheden for borgere, der anmoder om aktindsigt i egne sager, f.eks. sager om skat, byggeri, førtidspension, aktivering, handicappede børn, tvangsfjernelse af børn eller erstatning for nedlukning af erhverv.

Det er også vigtigt for offentligheden, at retten til aktindsigt ikke bliver beskåret for utilfredse borgere. Selvom forslaget ikke har til formål at begrænse pressens adgang til aktindsigt, vil det i praksis begrænse offentlighed om vigtige forhold, fordi journalister ofte tager udgangspunkt i borgernes private aktindsigt i konkrete sager evt. efter fuldmagt.

Sikkerheden for ansatte kan styrkes uden negative virkninger for retssikkerhed og offentlighed, hvis Folketinget i stedet vedtager målrettede ændringer, der undtager navne på menige ansatte med borgernære opgaver på områder, hvor der er særlige risici for chikane.

1. Myndigheders mulighed for helt at afvise aktindsigt bliver udvidet betydeligt

Justitsministeriet foreslår to ændringer i offentlighedsloven. Ved den første ændring tilføjes ”chikanøst” efter ”retsstridigt” i reglen, der giver mulighed for helt at afvise en anmodning om aktindsigt, når anmodningen må antages at skulle tjene et sådant formål (§ 9, stk. 2, nr. 2).

Efter ændringen vil undtagelsen ikke være begrænset til klare tilfælde af misbrug. En myndighed kan helt afvise aktindsigt i en sag, når den antager, at aktindsigt vil tjene et chikanøst formål eller lignende. Undtagelsen er ikke begrænset til at beskytte ansatte, men kan også beskytte myndigheder. Ifølge Justitsministeriet betyder ændringen, at ”tærsklen for, hvornår en anmodning må antages at skulle tjene et retsstridigt eller chikanøst formål, sænkes betydeligt.”

Justitsministeriet skriver i lovforslagets bemærkninger, at udvidelsen af anvendelsesområdet ikke har til formål at afskære en anmodning om aktindsigt, der søger at afdække ulovligheder eller uregelmæssigheder i den offentlige forvaltning, eller som ledsages af kritik af myndigheden eller dens ansatte. Justitsministeriet tilføjer: ”En sådan anmodning vil dog kunne afslås efter bestemmelsen, såfremt de konkrete omstændigheder ved anmodningen giver myndigheden grundlag for at antage, at anmodningen tillige skal tjene et retsstridigt eller chikanøst formål eller lignende.” (Bemærkninger pkt. 2.1.3 side 18 – 19).

Ifølge Justitsministeriets bemærkninger har ændringen ikke til formål at begrænse pressens eller forskeres adgang til at søge aktindsigt i forvaltningen. Justitsministeriet tilføjer, at ”behandlingen af aktindsigtsanmodninger fra massemedier omfattet af medieansvarsloven eller forskere tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut kun helt undtagelsesvist vil kunne afslås med henvisning til bestemmelsen i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2.” (Bemærkninger pkt. 2.1.3 side 19).

Den brede formulering af undtagelsen udelukker ikke, at undtagelsen kan bruges til at lukke helt for offentlighed om en sag, hvis en myndighed vurderer, at medieomtale giver væsentlige risici for chikane mod ansatte eller en myndighed.

Hvem som helst kan oprette et internetmedie, udnævne sig selv til redaktør og få det omfattet af medieansvarsloven med en anmeldelse til Pressenævnet. Justitsministeriets bemærkninger giver ingen sikkerhed mod, at aktindsigt i ansattes navne bliver brugt til trusler, chikane på sociale medier, demonstrationer ved ansattes bopæl eller lignende.

2. Navne på ansatte kan hemmeligholdes ved væsentlige hensyn til tryghed

Den anden ændring af offentlighedsloven sker i reglen, der giver ret til aktindsigt i oplysninger om ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser samt oplysninger om disciplinære reaktioner mod ansatte i chefstillinger (§ 21, stk. 3). Justitsministeriet foreslår en undtagelse for aktindsigt i navne, ”hvis væsentlige hensyn til den ansattes tryghed taler herimod.”

Ansatte skal høresved anmodning om aktindsigt i personalesager jf. den gældende offentlighedslov § 41. Ifølge Justitsministeriet skal der lægges stor vægt på ansattes udtalelse: ”Såfremt den ansatte udtaler sig imod udlevering af den pågældendes navn, og dette er nærmere begrundet, vil myndigheden som udgangspunkt skulle nægte at udlevere oplysninger om den ansattes navn.” (Bemærkninger pkt. 2.1.3 side 19).

Selvom undtagelsen kun omfatter aktindsigt i personalesager, forudsætter Justitsministeriet, at oplysninger om offentligt ansattes navne i andre sager tilsvarende vil kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens generalklausul (§ 33, nr. 5).

Justitsministeriet skriver: ”Oplysninger om ansattes navne vil dog ofte indgå i andre sager end personalesager. Eksempelvis vil den ansattes navn kunne fremgå af en mailkorrespondance i en tilsynssag hos myndigheden eller optræde i en afgørelsessag. De be-
skyttelseshensyn, som begrunder den foreslåede § 21, stk. 3, 2. pkt., vil også kunne gøre sig gældende i disse situationer …..” (Bemærkninger til § 1, nr. 2, side 34 – 35).

Justitsministeriet skriver: ”Den foreslåede bestemmelse om undtagelse for navne omfatter derimod som det klare udgangspunkt ikke offentligt ansatte i departementer, styrelser, regioner, kommuner m.v., der i deres daglige arbejde har meget begrænset eller ingen borgerkontakt. Det forudsættes endvidere, at bestemmelsen kun helt undtagelsesvist finder anvendelse med hensyn til ansatte i chefstillinger.” (Bemærkninger til § 1, nr. 2, side 32)

Den brede formulering af undtagelsen og Justitsministeriets bemærkninger udelukker ikke, at undtagelsen kan bruges til at hemmeligholde navne på ansatte, der ikke har borgernære opgaver på områder, hvor der er særlige risici for chikane.

Ifølge Justitsministeriets bemærkninger skal oplysninger til journalister om ansattes navne behandles efter lovens såkaldte ”meroffentlighedsregel” (offentlighedsloven § 14). Offentlighedsloven er principielt en minimumslov, der ikke udelukker mere offentlighed, og ”meroffentlighedsreglen” pointerer blot, at myndigheder kun er forpligtede til at bruge de undtagelser, der svarer til regler om tavshedspligt. ”Meroffentlighed” i sager, der er besværlige for en myndighed, bliver i praksis typisk afvist med en standardbegrundelse. 

Justitsministeriet skriver, at navneoplysninger forudsættes at blive meddelt ved anmodning om aktindsigt fra journalister ved et massemedie omfattet af medieansvarsloven eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut. ”Det gælder imidlertid ikke, hvis der foreligger meget tungtvejende hensyn til den ansattes tryghed.” Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis der er konkrete grunde til at antage, at offentliggørelse af den ansattes navn i medier indebærer en risiko for, at den ansatte vil blive udsat for chikane m.v. (Bemærkninger pkt. 2.1.3, side 19 – 20).

Anonyme oplysninger er ikke tilstrækkelige, når pressen undersøger sager om inhabilitet, nepotisme, lønninger, tjenesterejser mv. ”Meroffentlighedsreglen” giver myndigheder et bredt skøn, og ændringen vil klart forringe muligheder for undersøgende journalistik, hvis myndigheder skønner, at medieomtale kan give væsentlig utryghed for en ansat.

3. Borgerens ret til aktindsigt i egne sager bliver klart forringet

Forvaltningsloven giver den enkelte borger ret til aktindsigt i egne sager, hvor myndigheder skal træffe afgørelse f.eks. sager om skat, byggeri, førtidspension, aktivering, handicappede børn, tvangsfjernelse af børn eller erstatning for nedlukning af erhverv.

Lovforslaget indsætter en ny regel som stk. 2 i forvaltningslovens § 9 a: ”Behandlingen af en anmodning om aktindsigt efter § 9 kan, uanset at betingelserne i stk. 1 er opfyldt, afslås, i det omfang anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt eller chikanøst formål el.lign.”

 Den nye regel vil give myndigheder mulighed for helt at afvise aktindsigt, når det antages, at den vil blive brugt til chikanøst formål. Det bliver ikke en betingelse, at borgeren tidligere har vist chikanøs adfærd.

Hidtil har aktindsigt til en borger, der er part i en sag, kun kunnet begrænses efter forvaltningslovens § 15 b, nr. 5. Denne undtagelse kan kun bruges, når partens interesse i at varetage sine interesser i en sag må vige for ”afgørende” hensyn.

Den nye regel vil væsentligt udvide myndigheders muligheder for at afvise aktindsigt til borgere, der er part i en sag. Den vil ”omfatte alle former for chikanøs adfærd, og vil finde anvendelse, uanset om adfærden retter sig mod offentligt ansatte eller andre personer uden tilknytning til den offentlige forvaltning.” ….”Med udtrykket »el.lign.« sigtes til den form for intimidering, som ikke med sikkerhed kan karakteriseres som retsstridig eller chikanøs, men som offentligt ansatte efter, hvad der må antages at være den almindelige opfattelse i samfundet ikke bør tåle.”….”Det er imidlertid ikke en betingelse for at afslå en parts anmodning efter den foreslåede § 9 a, stk. 2, at parten tidligere har udvist en retsstridig eller chikanøs adfærd. Såfremt partens anmodning eller omstændighederne i øvrigt, f.eks. myndighedens korrespondance med parten, giver myndigheden grundlag for at antage, at anmodningen tjener et retsstridig eller chikanøst formål eller lignende, vil myndigheden også kunne afslå at behandle anmodningen. (Justitsministeriets bemærkninger til lovforslagets § 2, side 37 – 39).

I den hidtidige praksis har total afvisning af aktindsigt til parter været begrænset til klare eksempler på misbrug. Det nye forslag går langt videre. Justitsministeriet nævner i lovforslagets bemærkninger, at aktindsigt f.eks. kan afvises, når borgeren foretager et ”uforholdsmæssigt stort antal telefonopkald” eller fremsender et ”uforholdsmæssigt stort antal breve eller e-mails indenfor kort tid”. Begrundelsen for afvisning kan også være, at borgeren har været opfarende eller kommet med grove verbale udfald mod ansatte. (Bemærkninger til § 2, side 37).

Nogle borgere har svært ved at holde en pæn og høflig tone, når f.eks. en sag om skat, førtidspension eller erstatning trækker i langdrag. Det bliver formentlig ikke nemmere, når aktindsigt bliver afvist, fordi borgeren har råbt højt eller sendt mange rykkere, og afvisningen begrundes med formodning om risiko for chikane.

Justitsministeriets forslag er ikke begrænset til områder, hvor der er særlige risici for trusler og chikane mod ansatte. Det er heller ikke begrænset til at undtage ansattes navne. Aktindsigt kan afvises i hele sagen, og dermed vil den nye regel betyde en alvorlig forringelse afretssikkerheden for borgere, der har sager hos myndigheder.

Borgeres konkrete sager ved myndigheder giver ofte grundlag for journalistiske undersøgelser og omtale. En journalistisk undersøgelse tager ofte udgangspunkt i aktindsigt, som borgeren selv har fået og videregiver til journalisten eller ved aktindsigt til journalisten efter fuldmagt fra borgeren.  Journalisten følger op med spørgsmål til myndigheden. Hvis oplysninger i sagen giver grundlag for at gå videre, kan journalisten følge op med spørgsmål til andre kilder, der har indsigt på området f.eks. uafhængige eksperter.

Journalistiske undersøgelser og omtale af konkrete sager har stor værdi for den offentlige kontrol med myndigheder. Lovforslagets begrænsning af aktindsigt for parter vil klart forringe mulighederne for offentlighed om konkrete sager, hvor borgere er i klemme i forskellige myndigheders systemer. 

4. Lovforslaget giver ringe beskyttelse til ansatte, der risikerer chikane

Lovforslagets ændringer i offentlighedsloven og forvaltningsloven giver ikke sikkerhed til ansatte med borgernære funktioner på udsatte områder. Konkrete begrundelser for afvisning af aktindsigt kan øge risici for chikane, og Justitsministeriets bemærkninger giver fortsat netmedier adgang til indsigt i ansattes navne.

Justitsministeriet har ingen overvejelser eller forslag om begrænsning af regler, der giver borgerne ret til aktindsigt i oplysninger om personlige forhold. Sådanne regler i databeskyttelsesloven, sundhedsloven og offentlighedsloven giver ret til oplysninger i journaler, rapporter og notater og er ikke som forvaltningsloven begrænset til sager, hvor der skal træffes afgørelse.

De fleste aktindsigter med navne på ansatte ved politi, fængsler og psykiatriske bliver formentlig givet efter en regel for oplysninger om borgerens personlige forhold. Reglerne om egen acces er ikke begrænset til oplysninger, der direkte handler om borgeren, men omfatter også oplysninger om, hvor og hvem oplysninger kommer fra.

Disse regler giver kun mulighed for undtagelser, når ”afgørende hensyn” taler mod aktindsigt. Kriteriet er stramt, og afslag skal bygge på konkret vurdering af nærliggende risici for alvorlig skade. Det er besynderligt, at Justitsministeriet ikke har overvejelser og forslag om disse regler, der har stor betydning.

Kriteriet giver et svært dilemma ved udtalelser om aktindsigt. Ansatte ved fængsler eller psykiatriske institutioner har en vigtig opgave med at skabe ro hos indsatte og patienter. Udtalelser om chikane, der indgår i begrundelser for at afslå aktindsigt, kan nemt øge spændinger og risici for trusler og chikane. Selv om navne på ansatte bliver undtaget, vil det ofte være nemt at regne ud, hvem oplysningerne kommer fra.

For menige ansatte på udsatte områder gør det ingen forskel, om deres navne bliver udleveret ved aktindsigt eller på anden måde. Det er besynderligt, at Justitsministeriet ikke har overvejelser eller forslag om ændringer i forvaltningslovens regler om tavshedspligt.

5. Ansatte kan beskyttes uden at undergrave retssikkerhed og offentlighed

Justitsministeriets lovforslag vil ikke give sikkerhed for ansatte, der har særlige risici for chikane. Konkret begrundede afslag kan tværtimod øge konfliktniveauet og give grundlag for chikane i stedet for at forebygge.

Justitsministeriets forslag til ændringer i offentlighedsloven vil desuden begrænse offentlighedens mulighed for at kontrollere den offentlige forvaltning. Forslaget til ændring i forvaltningsloven betyder, at aktindsigt til borgere kan blive totalt afvist i deres egne sager, hvor myndigheden skal træffe afgørelse. Lovforslaget vil dermed undergrave retssikkerheden alvorligt, og borgere mister mulighed for at få offentlighed om konkrete sager.

Lovforslagets diffuse kriterier vil føre til store forskelle i praksis og mange klagesager.

De negative virkninger kan undgås, hvis der i stedet bliver indført en målrettet undtagelse for ”navne og andre oplysninger, der identificerer menige ansatte med borgernære funktioner på områder, hvor der er særlige risici for trusler og chikane.”

Undtagelsen skal beskytte mod identifikation af menige ansatte, men ikke begrænse aktindsigt i andre oplysninger i en sag. Undtagelsen kan placeres i offentlighedslovens § 30 som nyt nr. 2 (undtagelsen om forretningsforhold bliver herefter nr. 3). Ligesom § 30, nr. 1 om enkeltpersoners private forhold bygger dette forslag til ny undtagelse ikke på konkrete vurderinger. Undtagelsen vil gælde uanset, hvem der anmoder om aktindsigt.

I offentlighedslovens § 8 om egen acces tilføjes en henvisning til undtagelsen.

Dette forslag har tre kriterier, der alle skal være opfyldte for at undtage navne: 1) menige ansatte2) med borgernære funktioner 3) på områder, hvor der er særlige risici for trusler og chikane. Undtagelsen bygger på objektive kriterier, der skal præciseres i bemærkninger. Undtagelsen gælder uanset, hvem der anmoder om aktindsigt, og er ikke afhængig af et ønske om anonymisering fra en ansat.

Der bør sikres tilsvarende beskyttelse i databeskyttelsesloven, sundhedsloven og i forvaltningslovens kapitler om aktindsigt for parter og tavshedspligt. Tavshedspligten skal sikre ansatte mod uberettiget videregivelse af identitetsoplysninger i anden sammenhæng end aktindsigt.

Hvis Folketinget vil vedtage dette eller et lignende målrettet forslag, skal bemærkninger præcisere hvilke arbejdsfunktioner, der er omfattet, fordi de erfaringsmæssigt indebærer særlige risici for trusler og chikane. Det kan f.eks. gælde menige ansattes arbejdsfunktioner ved politiet, kriminalforsorgen, psykiatrien og visse sociale områder.

Begrebet ” borgernære funktioner” skal klargøres i bemærkninger. Det skal præciseres, at undtagelsen kun omfatter ansatte, der i deres daglige virke typisk har direkte kontakt med borgere f.eks. på institutioner eller ved politiets indsatser.

Begrebet ”menige ansatte” betyder i denne sammenhæng, at undtagelsen ikke må bruges til at hemmeligholde navne på ansatte, der har lederstillinger eller i øvrigt er ansvarlige for beslutninger, indsatser eller undersøgelser, f.eks. ordination af medicin, reaktion fra en alarmcentral eller undersøgelse af forældreevne.

Det forudsættes, at myndigheder sørger for, at indstillinger og afgørelser bliver underskrevet af en overordnet i sagstyper med særlige risici for chikane. 

6. GDPR og Europarådets konvention om aktindsigt

Lovforslaget vil fjerne Danmark yderligere fra internationale standarder for aktindsigt. Justitsministeriet har ingen bemærkninger om regler i andre lande, EU eller internationale organer.

EU-forordningen om beskyttelse af persondata (GDPR) respekterer nationale regler om aktindsigt

jf. art. 86, og det er vigtigt at fastholde som udgangspunkt i dansk ret, at offentligt ansatte ikke er anonyme.

En målrettet beskyttelse af navne på menige ansatte med borgernære funktioner på udsatte områder vil være en undtagelse for hovedreglen i dansk ret. En sådan undtagelse vil ikke give problemer i relation til GDPR, der i art. 88 pointerer, at medlemsstater kan fastsætte specifikke regler for at beskytte personoplysninger i ansættelsesforhold.

GDPR-reglerne for egen acces er minimumsregler jf. art. 23, og nationale begrænsninger af aktindsigt for borgere om deres egne forhold kan kun gennemføres for at varetage beskyttelseshensyn, der er opregnet i GDPR-reglen.

Justitsministeriets forslår en ny regel i forvaltningsloven, der giver myndigheder mulighed for helt at afvise aktindsigt til parter efter et bredt kriterium om risici for chikane eller lignende. Dette forslag betyder en alvorlig begrænsning af parters ret til aktindsigt i egne sager, og det opfylder ikke GDPR-kravene.

Justitsministeriets lovforslag vil give yderligere problemer, hvis regeringen og Folketinget på et tidspunkt skulle ratificere Europarådets konvention om offentlighed (Tromsøkonventionen).

Forslaget, der udvider myndigheders mulighed for helt at afvise aktindsigt med henvisning til risici for chikane, opfylder ikke konventionens krav til offentlighed.

Et andet problem er offentlighedslovens ”generalklausul” (§ 33, nr. 5), der ikke angiver bestemte beskyttelsesinteresser. Den altomfattende formulering ”private eller offentlige interesser” er i strid med internationale standarder, som Tromsøkonventionen bygger på.  

Justitsministeriet forudsætter i lovforslagets bemærkninger, at generalklausulen kan give grundlag for at undtage navne i andre sager end personalesager. Som eksempler på sager, hvor navne kan undtages, nævner Justitsministeriet tilsynssager og afgørelsessager, hvor ansattes navn fremgår af en korrespondance.(Bemærkninger til § 1, nr. 2, side 34 – 35).

Med sådanne bemærkninger som pejlemærker kan generalklausulen få yderligere betydning som en gummiparagraf, der kan bruges, hvis en myndighed mangler udtrykkeligt lovgrundlag for at undtage.

Oluf Jørgensen, jurist og offentlighedsrådgiver, forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, 16. august 2022