Offentlighed kan styrke det faglige grundlag og forebygge skandaler

Faglige vurderinger, der taler imod en politisk beslutning, giver besvær, men problemerne kan blive meget større, når der ses bort fra faglig rådgivning, eller den bliver nedtonet eller gemt væk i bilag. Det viser en række sager. De mest kendte er Inger Støjbergs tvangsadskillelse af unge flygtningepar under den forrige regering, og den nuværende regerings beslutning om aflivning af alle mink.

Denne artikel blev i slutningen af sidste uge publiceret af Altinget/Embedsværk, der i den seneste tid har bragt en række artikler om den pressede faglighed i ministerier.

Offentlighedslovens brede undtagelser betyder, at offentlighed om faglige vurderinger kan forhindres. Lukketheden betyder også, at den faglige rådgivning nemt kan skubbes i baggrunden i en politisk beslutningsproces.

Et argument mod aktindsigt i faglige vurderinger er, at offentlighed vil begrænse det politiske råderum. Argumentet udtrykker mistillid til politikernes evner til at argumentere for politiske hensyn. Hvis den politiske ledelse ikke kan forsvare, at en beslutning træffes uanset problemer, vil det være klogest at droppe eller korrigere beslutningen.

Et andet argument mod aktindsigt i faglige vurderinger er, at embedsværket ikke vil udarbejde og præsentere den politiske ledelse for kritiske faglige vurderinger, hvis de er undergivet aktindsigt. Argumentet bygger på mistillid til embedsværkets integritet og stemmer ikke med kravene til offentlig forvaltning i et demokratisk samfund.

Det ti år gamle forlig om offentlighedsloven bliver fortsat opretholdt af S, V og K, og det enkelte parti har vetoret mod ændringer. Hvis ikke mindst et af partierne opsiger forliget inden det kommende valg, vil de også være bundet til hinanden i hele næste valgperiode.

Støjbergsagen

Støjbergsagen er grundigt dokumenteret af Rigsretten. Sagen startede med et hurtigt facebookopslag om ”barnebrude” den 25. januar 2016: ”Det skal stoppes omgående, og det vil jeg omgående meddele Udlændingestyrelsen.”

De følgende dage indhentede Udlændingestyrelsen oplysninger fra flygtningecentre. Alle operatører oplyste, at de ikke kunne se indikationer på tvang i nogen af de aktuelle tilfælde, hvor piger i alderen 15-17 år var indkvarteret med en samlever eller ægtefælle.

Styrelsen forberedte en pressemeddelelse, der orienterede om praksis for adskillelse, hvor der var tvivl om tvang eller pres. Der stod bl.a.: ”Det drejer sig kun om ganske få tilfælde over tid, og Udlændingestyrelsen er meget opmærksom på problemstillingen.” Pressemeddelelsen om de faktiske forhold blev standset, da styrelsen spurgte departementet, om det havde bemærkninger. Beskeden fra Støjbergs særlige rådgiver lød: ”Kæmpe nej! De skal rette 100 pct. ind efter det Inger har meldt ud. Færdig. Punktum.”

Udlændingeministeriet kontaktede Justitsministeriet, der bekræftede, at adskillelse uden undtagelsesmulighed ville være ulovlig. Ministeren blev informeret, men fastholdt den falske historie om ”barnebrude”, og den ulovlige instruks om tvangsadskillelse af unge flygtningepar blev meddelt den 10. februar 2016.

Justitsministeriets vurdering om den ulovlige tvangsadskillelse blev sendt skriftligt til Udlændingeministeriet 19. februar 2016. Offentlighed om denne faglige vurdering kunne sandsynligvis have presset den daværende regering til at sætte Støjberg på plads og få den ulovlige adskillelse stoppet, men journalister fik afslag på aktindsigt i Justitsministeriets svar.

Minksagen

I minksagen blev aflivningen af alle mink besluttet i en meget hurtig proces, hvor Miljø- og Fødevareministeriets faglige vurderinger var skubbet i baggrunden. Den politiske beslutning blev truffet på et møde 3. november 2020 i regeringens koordinationsudvalg, der var forberedt af Justitsministeriet. Minkkommissionens grundige redegørelse viser, at afgørende oplysninger kun stod i et bilag og ikke kom frem på mødet.

De faglige vurderinger ville sandsynligvis være kommet frem i beslutningsgrundlaget, hvis der var mulighed for aktindsigt, og de minkaflivninger, der ikke var lovgrundlag for, kunne være undgået.

Da kritikken begyndte i minksagen lukkede ministerier helt for aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens ”generalklausul” for ”private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdet særlige karakter er påkrævet.” Den luftige begrundelse var, at offentlighed kunne skade undersøgelser i en kommission, som Folketinget overvejede at nedsætte. Journalistisk research har ellers i andre sager været meget nyttig, f.eks. sagerne om statsløse og Tibetsagen.

Offentlighedslovens brede undtagelser

Under Offentlighedskommissionens møder 2002 – 09 var faglige vurderinger det emne, der blev drøftet mest. Sammen med andre fra kommissionens mindretal forsøgte jeg at overbevise flertallet om, at loven burde sikre aktindsigt i faglige vurderinger, der har relevans for offentliggjorte forslag. Det lykkedes ikke.

I efteråret 2012 blev indgået en politisk aftale, der førte til lovændringer i 2013. Nye undtagelser i offentlighedsloven bygger på forslag fra det snævre flertal i kommissionen. Undtagelser gælder uden tidsbegrænsning, selvom de er begrundet med hensyn til beslutningsprocessen.  

Den tidligere undtagelse for interne dokumenter blev udvidet med en undtagelse for kommunikation på tværs af styrelser og departementer og mellem ministerier i alle sager, der kan ende hos en minister. Færdige faglige vurderinger af lovforslag og planer, regeringen fremlægger, er udtrykkeligt undtaget, når de er udarbejdet til ministerrådgivning. En ny undtagelse for udveksling mellem ministre og enkelte folketingsmedlemmer lukker for dokumenter i beslutningsgrundlaget for politiske aftaler i forligskredse og følgegrupper.

Den dominerende opfattelse på Slotsholmen var dengang som nu, at aktindsigt skal forhindres i faglige vurderinger, der taler mod en beslutning, den politiske ledelse ønsker. De to argumenter, jeg har omtalt i indledningen til denne artikel, er nævnt i lovforslagets bemærkninger som begrundelse for lukketheden.

Diskret lovgivning i bemærkninger lukkede yderligere

Flere væsentlige begrænsninger af offentlighed blev gennemført ved bemærkninger til lovforslaget uden baggrund i lovens ordlyd eller Offentlighedskommissionens betænkning. Den gamle undtagelse for lovgivningssager, der gælder indtil lovforslag er fremsat for Folketinget, blev f.eks. væsentligt udvidet ved diskrete bemærkninger, så den nu omfatter alle oplysninger, der inddrages i lovforberedelse.

Retten til aktindsigt gælder for oplysninger om faktiske forhold, men denne ret blev også begrænset. Under Retsudvalget behandling af lovforslaget skrev Justitsministeriet i et bilag til et svar fra ministeren, at den nye offentlighedslov ikke ville give aktindsigt i prognoser. Kort forinden var dagpengeperioden forkortet fra 4 til 2 år. Før vedtagelsen blev det skønnet, at 7-12.000 personer ville miste dagpengeretten i første halvår af 2013. Kort efter ændrede Beskæftigelsesministeriet prognosen til 17-23.000. Det var ifølge Justitsministeriet ikke oplysninger om faktiske forhold, men en faglig vurdering, der er undtaget fra aktindsigt, når den er udarbejdet til ministerrådgivning.

På dette grundlag udtalte Ombudsmanden i 2019, at den tidligere praksis for aktindsigt i prognoser ikke kunne opretholdes: ”Det klare udgangspunkt må således efter min opfattelse være, at en myndigheds faglige vurderinger og skøn mv. af den omhandlede karakter med hensyn til fremtidige forhold ikke kan anses for at være omfattet af ekstraheringspligten.”

Det er meget besynderligt, at en vigtig lovændring kunne gennemføres så diskret. Den har konsekvenser på alle forvaltningsområder og er en markant begrænsning af muligheder for demokratisk kontrol og debat om grundlaget for politiske beslutninger. s

Elementære krav til beslutningsgrundlag

Sundhedsfaglige, klimafaglige, økonomiske og juridiske vurderinger m.v. bør udarbejdes med henblik på at give den politiske ledelse den bedst mulige kvalitet som grundlag for politiske overvejelser og beslutninger.

Efter kritikken fra Minkkommissionen har regeringspartiet oplyst, at afgørende oplysninger nu skal fremgå af coveret til en sag, der forelægges en minister eller et regeringsudvalg. Det er utroligt, at der skulle en skandale og en kommission til for at stille så elementære krav til grundlaget for de vigtigste beslutninger i landet.

Vi har fortsat til gode at se den præcise udformning og retsgrundlaget for de nye krav til beslutningsgrundlag for ministre og regeringsudvalg. Det er vigtigt at få frem for at sikre, at faglige vurderinger fra de mest kompetente forvaltningsenheder på området klart skal indgå som grundlag for beslutninger. Det er afgørende for at sikre ansvaret for magtudøvelsen.

Det er et skridt i den rigtige retning, hvis ministre og regeringsudvalg fremover bliver præsenteret tydeligt for de faglige vurderinger, men det er ikke nok. Aktindsigt må også sikres for folketingsmedlemmer og offentligheden. Det kræver nogle væsentlige ændringer i offentlighedsloven.

Ændringer i offentlighedsloven kan styrke det faglige beslutningsgrundlag

Offentlighedslovens brede undtagelser bliver forsvaret med, at ansatte og politikere skal have et frirum til overvejelser og forhandlinger uden offentlighed. Problemet er, at disse undtagelser også omfatter det faglige grundlag for beslutninger.

Offentlighedslovens undtagelser er nærmere belyst i en redegørelse om offentlighedsloven, som jeg sendte til Folketingets Retsudvalg i 2020. Redegørelsens kapitel om mørklægningen af politiske beslutningsprocesser slutter med konkrete forslag til ændringer, der både vil forenkle loven og skabe balance mellem hensyn til fortrolighed og offentlighed.

Undtagelser må begrænses til foreløbige overvejelser, idéer og forhandlinger. Ansatte og politikere skal naturligvis kunne udveksle idéer og forhandle uden offentlighed, men folketingsmedlemmer og offentligheden skal sikres ret til indsigt faglige vurderinger, der har relevans for offentliggjorte lovforslag og planer. Offentlighed må ikke begrænses til vurderinger, der støtter de politiske initiativer, som ministeren, regeringen eller forligskredsen ønsker at fremme.

Offentlighed kan få oplysninger frem, der er vigtige for den demokratiske kontrol og debat, og give mulighed for korrektioner og vurderinger fra organisationer og personer med ekspertise og praktisk kendskab til området.

Den præventive effekt er også meget vigtig. Ved aktindsigt om det faglige grundlag vil det se dumt ud, hvis det er sammenvævet med politiske vurderinger eller helt mangler. Mulighed for aktindsigt vil tilskynde til, at faglige vurderinger fra de mest kompetente myndigheder på et sagsområde kommer frem i beslutningsgrundlaget.

Korrekt og dækkende rådgivning om faktiske forhold og faglige vurderinger er nødvendig, for at politikere kan vide, hvilke politiske valg de skal foretage. Offentlighed vil styrke det faglige grundlag for politiske beslutninger og sikre, at ansvaret kan placeres uden langvarige og kostbare undersøgelser.