Ny offentlighedslov – ny praksis for journalister

Opdateret 6. januar 2014

Den nye offentlighedslov trådte i kraft 1. januar 2014. Vi gennemgår her, hvordan journalister kan arbejde på basis af den nye lov.

 Af Oluf Jørgensen og Nils Mulvad

Offentlighedsloven er vedtaget. Nu gælder det, hvad journalister gør i praksis.

Aktindsigt som journalistisk arbejdsredskab

Journalister har flere redskaber til at give offentligheden indblik i samfundsmæssige forhold. Aktindsigt har særlig betydning, fordi den giver autentisk dokumentation for materiale, der er indgået i en offentlig myndigheds behandling af en sag. Et brev, en rapport eller et notat, der er omfattet af aktindsigt, skal udleveres, som det er, også når det er ubekvemt for myndighedens ledelse.

Den nye offentlighedslov giver nye muligheder, men samtidigt indeholder den alvorlige undtagelser for offentlighed. Undtagelserne bør ikke få journalister til at opgive aktindsigt – snarere tværtimod. Loven har et såkaldt meroffentlighedsprincip, der skal bruges til at presse myndigheder til at udlevere oplysninger, der er vigtige for den demokratiske kontrol.

Undersøg sagen grundigt, før du anmoder om aktindsigt

I stedet for blot at sende en anmodning af sted, så brug noget tid på forhånd til at finde ud af, hvordan myndighederne behandler sagen eller sagerne, og hvilke dokumenter eller data der er interessante. Skær din anmodning til, så du er præcis.

Det kan være en fordel at nævne, hvorfor det er vigtigt for offentligheden at få disse oplysninger frem. Det er ikke nødvendigt i forhold til loven, men det presser myndigheden, og det er nyttigt at kunne præsentere formålet for offentligheden.

Myndigheder er forskellige

Meroffentlighedsprincippet betyder, at myndigheder kan være meget åbne, hvis de vil. Kun tavshedspligt sætter grænser f.eks. for personfølsomme oplysninger.

De tunge ministerier på Slotsholmen er mest lukkede. Jo tættere på “Vogternes Råd”, som Departementschefernes styregruppe passende kan kaldes, jo mere lukket. Og jo længere væk fra Slotsholmen, jo mere åbenhed, som tommelfingerregel. Det gælder typisk også kommuner og regioner.

Der er erfaring for, at myndigheder ændrer sig til mere åbenhed, hvis de en del gange har erfaret, at lukkethed giver problemer i offentligheden. Slotsholmens lukkethed er en indgroet kultur, der kun kan ændres ved intens og vedvarende bearbejdning.

Sager og embedsmænd er også forskellige

Der er også forskel fra sag til sag og fra embedsmand til embedsmand. Forsøg først med dialog, og gerne med en embedsmand, der arbejder med sagen eller er tæt på den. Det er ofte nemmere at få indsigt ved en mundtlig anmodning, hvor offentlighedsloven ikke er på tale. For at sikre dokumentation kan det være fornuftigt at sende en kort mail med tak for aftalen. Hvis dialogen ikke giver aktindsigt, kan den måske give information om vigtige dokumenter i sagen.

En dialog med en embedsmand, der kender sagen kan bidrage til præcisering af en skriftlig anmodning, når den er nødvendig. I en sag, hvor der er truffet eller skal træffes en politisk beslutning, kan det være relevant at spørge direkte, f.eks.: “Har I vurderet, hvilke konsekvenser beslutningen/loven vil få for ……?”.

Politisk beslutningsproces er færdig før Folketinget

Den nye undtagelse for dokumenter fra ministerier til en ordførerkreds cementerer, at lovgivningsprocessen er flyttet væk fra Folketinget til lukkede møder i ministerierne med partiordførere (§ 27, nr. 2). Den politiske beslutningsproces er overstået, før et lovforslag når Folketinget.

Det er vigtigt, at journalister og medier gør, hvad der er muligt for at få vigtig baggrundsinformation frem i lyset og ellers udstiller lukketheden. Det hører til demokratiets grundprincipper, at offentligheden kan få indblik i vigtige dele af beslutningsgrundlaget for ny lovgivning. Vi vurderer, at den nye undtagelse er i strid med Europarådets konvention om indsigt i officielle dokumenter.

Brug afslag i historierne

Når du i anmodningen om aktindsigt har skrevet, hvorfor det er vigtigt at få oplysningerne frem, så bliver et afslag til en interessant historie. Hvorfor må offentligheden ikke få kendskab til baggrunden for en ny og vigtig beslutning? Hvilke alternativer løsninger kunne være valgt? Hvorfor skal det skjules, hvilke konsekvenser der forventes?  Hvorfor skal uafhængige eksperter og folk, der er tæt på virkeligheden, ikke have mulighed for at kommentere de officielle vurderinger? Hvorfor vil politikere kun lytte til vurderinger fra en snæver kreds af embedsmænd, når de træffer beslutning? Og lignende historier.

Fokuser på de skjulte historier

Med de nye regler for ministerbetjening (§ 24), vil historier om bestilte konklusioner, fordrejede oplysninger lettere kunne skjules. Forsøg at få det gjort tydeligt, hvis det på den ene eller anden måde kan dokumenteres. Det er vigtigt for den offentlige kontrol, at journalister bliver ved med at jagte oplysninger om manipulation.

Whistleblowere  

Netop disse historier kræver ofte hjælp fra kilder internt i systemet. Mange journalister har allerede gode kilder, men kildebeskyttelsen skal sikres. Investigative Reporting Denmark arbejder på at opstille metoder, som andre medier frit kan lade sig inspirere af. Hovedprincippet er, at en whistleblower kan henvende sig til en trænet og ansvarsfuld journalist, der kun deler oplysningerne med en redaktør. Ingen andre på en redaktion eller i privatsfæren må få oplysninger om kildens identitet. Og elektroniske spor, der er eller kan blive tilgængelige for myndigheden, skal undgås f.eks. e-mails.

Anmod om journal-liste

Med den nye lov skal statslige myndigheder og centralforvaltninger i kommuner og regioner føre en journal over dokumenter, der er modtaget eller afsendt og har betydning i sagen (§ 15). Det gælder også e-mails. Pligten til journalisering omfatter også interne dokumenter, der faktisk er tillagt betydning ved behandlingen af en sag eller i øvrigt har en færdig form.

Journalisering skal ske snarest muligt. Det fremgår af lovens bemærkninger, at journalisering “under alle omstændigheder” skal være opdateret, når der skal træffes beslutning om aktindsigt. Journalisering skal som minimum give oplysning om datoen for dokumentets modtagelse eller afsendelse og en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold.

Lovpligten til journalisering betyder, at der skal være en journal-liste, der giver oversigt over sagens dokumenter. Ved anmodning om aktindsigt i en sag, skal en myndighed på eget initiativ meddele aktindsigt i journal-listen, men det kan være klogt at nævne den i anmodningen. Journal-listen skal udleveres hurtigt. En myndighed kan kun skjule enkelte oplysninger i journal-listen, når de skal holdes fortrolige f.eks. personfølsomme oplysninger i en klagesag i sundhedssektoren.

Journal-listen kaldes også aktliste, sagsliste, den fuldstændige sagsliste eller har måske en anden betegnelse.

Lav aktindsigt om et tema

Som noget nyt kan man anmode om tema-indsigt (§ 9). Det kan især bruges til at få en oversigt over sager inden for et tema, så man kan vurdere en myndigheds praksis. Men brug tema-indsigt med omtanke. Få anmodningen skåret til, så du faktisk kan bruge oplysningerne.

Hvis du har søgt og fået information fra en myndighed, så er det i alle tilfælde god skik at give en melding, hvis oplysningerne ikke bliver brugt.

Gå efter dataindsigt

En ny regel giver ret til dataudtræk, der i loven kaldes datasammenstilling, hvis de ønskede data kan skaffes frem med enkle kommandoer (§ 11). På den måde kommer offentlighedsloven til i nogen grad at svare til miljøoplysningsloven. Dataudtræk giver nogle muligheder for at beskrive sammenhænge f.eks. hvor mange påbud har Arbejdstilsynet givet til virksomheder i en bestemt branche det sidste år. Eller beskrive udviklingstendenser ved at sammenligne oplysninger fra en årrække. Der skal dog dannes en praksis på området, og vi skal formentlig igennem en række prøvesager.

Du har ret til at få en myndigheds beskrivelse af de typer af oplysninger, der indgår i en database, hvilket grundlag oplysningerne bygger på, samt oplysninger om hvilke formater en database anvender (§ 12). En sådan databeskrivelse får myndigheder pligt til at udarbejde ved etablering og udvikling af databaser efter lovens ikrafttræden.

Få indsigt i selskaber

Som noget nyt kan man få indsigt i selskaber, hvor det offentlige ejer mindst 75%. Det gælder f.eks. en række kommunalt ejede forsyningsvirksomheder. Kommunernes Landsforening og Danske Regioner er også omfattet af den nye lov.

Flere ministre har i december 2013 vedtaget en række bekendtgørelser, der undtager en række af de selskaber, der ellers skulle være omfattet af offentlighed. Se reglerne på offentlighedsportalen.dk
Meroffentlighedsprincippet

Meroffentlighedsprincippet betyder, at myndigheder ikke skal undtage, fordi de kan undtage. Kun tavshedspligt sætter grænser for åbenhed. Den nye offentlighedsloven præciserer, at myndigheder skal overveje, om der kan gives meraktindsigt (§ 14).

De fleste anmodninger om aktindsigt handler om materiale, der ikke kan være tavshedspligt om. Ifølge lovens bemærkninger skal myndigheder starte med at vurdere, “om der foreligger et reelt og sagligt behov for at undtage de pågældende dokumenter og oplysninger fra aktindsigt, og hvis det ikke er tilfældet, kan der meddeles aktindsigt med det samme”. Kun hvis der er reelle og saglige grunde til at undtage, skal myndigheden vurdere, om loven giver mulighed for at undtage.

Når der ikke er tavshedspligt, har myndigheden således pligt til at afveje offentlighedshensyn mod beskyttelseshensyn. Myndigheden har derimod ikke pligt til at give aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet og kan begrunde et afslag med et standardsvar.

Betaling

Der kan ikke kræves betaling for aktindsigt i elektronisk form, der ikke omfatter mere end 100 sider. Hvis elektronisk aktindsigt omfatter mere end 100 sider kan myndigheden kræve 100 kroner, men ikke mere uanset hvor mange sider, der er tale om.

Hvis man vil have aktindsigt i form af en papirkopi kan myndigheden kræve 10 kr. for første side og 1 kr. for hver af de følgende sider. Ved førstte udlevering af aktindsigt til en ansøger gælder dog en bagatelgrænse, hvor beløb under 100 kr. ikke må opkræves.

Samme betalingsregler gælder for dataudtræk. En myndighed kan dog kræve et beløb, som den selv skal betale til en virksomhed for at udføre dataudtræk fra en database, der føres af virksomheden.

Se Justitsministeriets betalingsregler.

Ombudsmanden har sendt et vigtigt signal

Folketingets Ombudsmand har i en kronik i Politiken 10. juni 2013 nævnt, at han særligt vil se på, om meroffentlighed reelt har været overvejet, når der er givet afslag med henvisning til ministerbetjening eller videregivelse til folketingsmedlemmer. “Ombudsmanden vil i relevante tilfælde kunne lægge pres på myndighederne ved at bede om redegørelser for, hvorfor meroffentlighed ikke er bragt i anvendelse,” skriver ombudsmanden.

I forbindelse med lovens vedtagelse blev det aftalt, at de nye regler skal evalueres tre år efter ikrafttræden, det vil sige i 2017. Ombudsmanden skal bidrage til evalueringen med erfaringer fra sager om de nye undtagelser. Derfor er det vigtigt, at journalister ikke dropper at søge aktindsigt, fordi der er nye undtagelser for ministerbetjening og dokumenter til politikere. Afslag fra ministerier på aktindsigt i oplysninger, der har stor betydning for den demokratiske kontrol, skal indbringes for ombudsmanden, for at han kan vurdere, om der er foretaget en reel afvejning eller blot givet et standardsvar.

Enkle præcise anmodninger skal besvares på en-to dage

Efter offentlighedsloven skal myndigheder afgøre aktindsigt “snarest”. En anmodning skal efter den nye lov afgøres inden syv arbejdsdage efter modtagelsen, medmindre det er umuligt på grund af sagens omfang eller kompleksitet. I så fald skal ansøgeren orienteres om grunden til forsinkelsen, og det skal fremgå, hvornår der kan forventes en afgørelse (§ 36, stk. 2).

Hovedreglen er “snarest.”, og den betyder ifølge lovens bemærkninger, at “aktindsigt i sager, der er klart identificerede, og som indeholder et begrænset antal dokumenter, som ikke kræver en nærmere gennemgang eller overvejelse, færdigbehandles i løbet af en–to arbejdsdage efter modtagelsen af aktindsigtsanmodningen”.

Hvis en anmodning både omfatter materiale, der er nemt at gå til for myndigheden, og materiale, der kræver undersøgelse, skal myndigheden hurtigt levere den nemme del af aktindsigten. Det kan være klogt at nævne det i en anmodning.

Kun i de særlige tilfælde, hvor en anmodning omfatter et stort antal dokumenter eller giver anledning til juridiske spørgsmål af mere kompliceret karakter, kan behandlingen af aktindsigt gå ud over syv arbejdsdage. Kun i helt særlige tilfælde med et meget stort antal dokumenter, eller hvor en anmodning rejser juridiske spørgsmål af ganske kompliceret karakter kan der gå mere end 14 arbejdsdage og op til 40 arbejdsdage.

Den nye lov giver ret til indsigt i den form, du ønsker, hvis det er muligt for myndigheden (§ 40).

Klag over langsommelighed

Folketingets Ombudsmand har understreget i kronikken, at han vil holde myndighederne “hårdt fast på disse frister”. Dette klare signal betyder forhåbentlig, at andre kontrolinstanser vil være lige så strikse, ellers må sagerne videre til ombudsmanden.

Holder myndighederne ikke disse tidsfrister så rejs en klagesag. Hvis myndigheden trækker en aktindsigt i langdrag skal du ikke vente med at klage til, der langt om længe bliver truffet en afgørelse. Den nye offentlighedslov  har en regel om, at der kan klages særskilt over sagsbehandlingstiden, når en myndighed ikke har truffet afgørelse inden 14 arbejdsdage (§ 39).

Klag over afslag på vigtig information

Du skal kun klage, hvis der er grund til det. Der er grund til at klage over afslag på indsigt i oplysninger, der er vigtige for den demokratiske kontrol. Det gælder også i tilfælde, hvor materiale er omfattet af en af de nye undtagelser jf. ombudsmanden signal om meroffentlighed.

Efter den nye offentlighedslov skal klagen sendes til den myndighed, der klages over. Myndigheden skal inden syv arbejdsdage videresende klagen og sagens dokumenter til klageinstansen, medmindre den giver aktindsigt forinden (§ 37, stk. 2).

I forhold til kommuner og regioner kommer der 1. juli 2013 en ny samlet klageinstans: Statsforvaltningen. Benyt denne, dog ikke på sagsområder, hvor der er en særlig klageinstans. I miljøsager er det Natur- og MIljøklagenævnet. Myndigheder har pligt til at oplyse om klageinstansen.

Klageinstanser skal efter den nye lov afgøre klage inden 20 arbejdsdage fra modtagelsen, medmindre det er umuligt på grund af sagens omfang eller kompleksitet.

I forhold til afgørelser fra ministerier er Ombudsmanden eneste kontrolinstans bortset fra domstolene.

Deltag i forsøg

En række kommuner har understreget, at de ønsker at gå længere med aktindsigt, end der er lagt op til i loven. Loven omtaler et forsøg med postlister, men Justitsministeriet har i et svar til Folketinget taget luften ud af det forsøg. Vi vurderer, at det er spild af tid at deltage i det snævre postlisteforsøg, som Justitsministeriet lægger op til. På den anden side vil der være en god ide i et samarbejde med de myndigheder, der ønsker at gå længere og vil udvikle åbenhed ved aktiv information og gode søgemuligheder via hjemmesider.

Miljøoplysninger
Når der søges aktindsigt i miljøoplysninger i bred forstand er det klogt at henvise til den særlige lov om aktindsigt i miljøoplysninger (miljøoplysningsloven).

Det følger af EU-direktivet og Aarhuskonventionen, at alle undtagelser skal anvendes restriktivt. Desuden må en myndighed i det enkelte tilfælde kun undtage efter en konkret afvejning, hvor beskyttelsesinteressen afvejes mod interessen i offentlighed om miljøoplysninger.

Det er vigtigt, at journalister og medier orienterer offentligheden, hvis en myndighed vælger at hemmeligholde oplysninger, der har væsentlig betydning for miljøet og menneskers sundhed.

Miljøoplysningsloven henviser fortsat til regler i den gamle offentlighedslov. Den lever således videre, når aktindsigt handler om miljø i bred forstand. Ved miljøoplysninger skal den nye offentlighedslov kun bruges på de punkter, hvor den giver en bedre retsstiling end end den gamle lov.

Se også dette indlæg på Åbenhedstinget: Åbenhed sejrer inden for miljøet.

Følg erfaringer med den nye lov – udpeg en koordinator på det enkelte medie

Ombudsmanden lover at opruste arbejdet med at følge den nye lov. Det bliver vigtigt at følge ombudsmandens praksis efter den nye lov bl.a. for at vurdere, om han selv lever op til lovens principper om hurtig behandling.

Med alle de mange nye regler inden for offentlighed vil der være et langstrakt arbejde for at få fastlagt en ny praksis. Åbenhedstinget opfordrer alle medier til at udpege en lokal koordinator til at følge den praksis, som mediet oplever.

Vi kan se, at der hele tiden foregår et tovtrækkeri om den praktiske udmøntning af reglerne. Det er der behov for at være opmærksom på i hverdagen. En koordinator kan indsamle og dele redaktionens erfaringer og også samle det sammen, som sker på andre medier.

Især på de nye områder med temaindsigt og databaseadgang vil der være mange krumspring og forsøg på at undgå en åben tilgang til disse nye muligheder. Hele Justitsministeriets vejledning om de nye regler er på en række punkter i modstrid med loven – se i den forbindelse høringssvar om Justitsministeriets vejledning til den nye offentlighedslov.

Synspunkt: Alle medier bør udpege en koordinator til aktindsigt

Her finder du ombudsmandens kronik.

Her finder du den nye offentlighedslov.

Her finder du forslag til ny lov med bemærkninger.

Åbenhedstinget vil sammen med andre sprede erfaringer med den nye offentlighedslov.

 

Del dette:
Udgivet i Aktindsigt, Mulvads blog

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *

*

Abonner på nye indlæg

Olufs blog

Oluf







Offentlighedsrådgiver Oluf Jørgensen skriver om aktindsigt. Har du brug for råd om aktindsigt i konkrete sager - skriv til Oluf Jørgensen (oj@dmjx.dk).

> Se blogindlæg

Mulvads blog

mulvad

Redaktør Nils Mulvad skriver om databaser og temaindsigt. Skriv til Nils Mulvad på nils.mulvad@kaasogmulvad.dk

> Se blogindlæg

Vejledninger

Åbenhedstingets vejledning
En række praktiske råd, skrevet af Oluf Jørgensen og Nils Mulvad umiddelbart efter den nye lov trådte i kraft 1. januar 2014.

Kammeradvokatens vejledning
Kammeradvokatens praktiske råd til myndigheder. Det er godt at kende kammeradvokatens standardformuleringer for afslag med begrundelser.

Kaas & Mulvads 14 praktiske råd
Rådene er fra 2012. De handler om praktisk journalistisk metode.

Aktindsigt i kommuner
Åbenhedstingets opsamling og særlige råd vedr. kommunal aktindsigt
Kaas & Mulvads råd til aktindsigt i kommuner


Kontrolorganer
Statsforvaltningen fører tilsyn med – og er dermed klageorgan for afgørelser fra kommuner og regioner. Tilsynsudtalelser om offentlighedsloven
Miljø- og Fødevareklagenævnet er klageorgan vedrørende aktindsigt i miljøet. Se nævnets afgørelser om aktindsigt.

Ombudsmanden er sidste instans – egentlig ikke et klageorgan, men du kan bede om, at institutionen gennemgår sagen. Se ombudsmandens udtalelser